吳敬南

[摘 要]在我國經濟快速發(fā)展和社會急劇轉型過程中，提高領導干部運用法治思維和法治方式能力具有重要的現(xiàn)實意義。本文著重分析了目前領導干部運用法治思維和法治方式能力存在六個方面的主要問題，并在此基礎上提出要設置合理科學的培訓課程，加強教育培訓，要建立健全領導干部依法履職考核監(jiān)督機制，激勵領導干部依法履職，還要推廣正反典型經驗，改善外部法治環(huán)境等建議。

    [關鍵詞] 領導干部；運用；法治思維；法治方式

法治思維是指運用法律邏輯、法律精神、法律原則、法律規(guī)范進行決策和處理問題的思維方式；法治方式是指通過制定、適用法律法規(guī)進行決策和處理各種問題的工作方式。不論是法治思維還是法治方式，二者的基石都是“法治”。黨的十八大報告指出：“法治是治國理政的基本方式”，并要求“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力”。在紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上，習近平總書記強調各級黨組織和黨員領導干部要帶頭厲行法治，要“努力推動形成辦事依法，遇事找法，解決問題用法，化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動各項工作。”這充分表明了通過法治建設中國特色社會主義是黨和國家的堅定選擇，也彰顯了黨和國家全面推進法治建設的決心和魄力。提高領導干部運用法治思維和法治方式的能力正是全面推進法治建設的具體落實。在我國經濟快速發(fā)展和社會急劇轉型過程中，提高領導干部運用法治思維和法治方式能力的現(xiàn)實意義不僅僅只是因為其重要，更因為其必要。

一、當前領導干部運用法治思維和法制方式能力存在的主要問題

目前,領導干部運用法治思維和法治方式能力存在的主要問題體現(xiàn)在以下六個方面。

一是沒有把法治思維和法治方式作為基本的思維方式和工作方式。

黨的十八大報告不僅要求“全面推進依法治國”，更強調“法治是治國理政的基本方式”，這就意味著黨要依法執(zhí)政、政府要依法行政，領導干部在決策和處理問題時必須要做到憲法法律至上，而法治思維和法治方式恰恰是我國依法治國方略理念的具體體現(xiàn)，其應當成為包括泉州市在內的領導干部的基本思維方式和工作方式。根據(jù)筆者開展的一項調查結果，法治思維和法治方式目前尚不是領導干部的基本思維方式和基本工作方式,有將近1/4的領導干部幾乎沒有運用法治思維和法治方式的能力。令人喜憂參半的是有70%的領導干部基本有運用法治思維和法治方式的能力，與此相印證的是同樣有70%的領導干部認為化解社會沖突的最佳方式是積極對話以促成調解（相對于依法處理而言），明顯說明了目前尚還有很大比例的領導干部在對待多種思維方式和工作方式上沒有將法治思維和法治方式作為基本方式，法治思維和法治方式目前還只是領導干部多項選擇題中的一個可選項而不是必選項。

二是運用法治思維和法治方式的水平比較粗糙、不夠嫻熟。

運用法治思維和法治方式的能力是一種系統(tǒng)能力，它不僅要求領導干部要掌握相應的法律邏輯、法律精神、法律原則、法律規(guī)范等基本法治知識，而且還要求領導干部能夠作出合理的法律風險評估和決策。在泉州市新一輪的科學發(fā)展、跨越發(fā)展的過程中，領導干部隊伍提升運用法治思維和法治方式能力尤顯重要，但目前大多數(shù)領導干部在運用法治思維和法治方式能力一般，暴露出運用法治思維和法治方式的水平比較粗糙、不夠嫻熟。這種現(xiàn)象的產生原因除了領導干部對自己司職崗位的相關法律法治知識掌握不夠以外，另外一個原因是領導干部主動運用法治思維和法治方式能力進行決策和處理問題的意愿不夠，導致與該能力相關的工作經驗積累不足。正所謂熟能生巧，領導干部提高運用法治思維和法治方式的能力也是一個循序漸進的過程，在目前亟需提高運用法治思維和法治方式能力的形勢下，關鍵是要讓領導干部在打好法律法治知識的基礎上敢于用、愿意用法治思維和法治方式進行決策和處理問題。

三是法治思維向法治方式的運用轉化存在明顯障礙。

應該明確的是，有運用法治思維的能力并不必然有運用法治方式的能力，對于依法治國而言，二者雖然相互依存且不可或缺，但運用法治思維能力到運用法治方式能力是一個遞進過程，這個遞進關系能否順暢銜接的關鍵在于運用主體（即領導干部）的主觀能動性。筆者調查發(fā)現(xiàn),領導干部從法治思維向法治方式的運用轉化存在著明顯障礙。具體而言，調查的三個樣本假設分別為法律與地方規(guī)章制度的沖突、領導的說法與法律的沖突、自身工作與法律相沖突；這三個假設對領導干部的干預壓力越來越具化，對領導干部的利益沖突也越來越明顯，在同一領導干部運用法治思維能力固定的前提下，領導干部運用法治方式的能力（依法辦事）處理三個樣本假設的比例分別為80%、63%、54%，呈遞減趨勢；領導干部持觀望態(tài)度的比例分別為17%、30%、33%，呈遞增趨勢。因此，因個人自身利益與依法辦事之間博弈的相關性不同，領導干部從法治思維向法治方式的運用轉化明顯受到不同程度的障礙。

四是人治觀念的消極影響還比較濃厚。

我國有著悠久漫長的歷史文化，其中人治觀念在很長一段時間屬于基本正統(tǒng)思想，并且依托強大的中央集權制度給我國帶來了燦爛文明，但人治觀念在禁錮人類自由和發(fā)展方面有著不可根除的弊端，時至今日，人治觀念已經成了人類自由發(fā)展最大的絆腳石，是我國全面依法治國最大的毒瘤。若不能轉變領導干部的人治觀念，那么領導干部就不可能把法治作為治國理政的基本方式。在我國法治建設進程已走過30多年的今日，一些領導干部仍然認為人治觀念是依法治國的最大阻礙，整體行政工作作風顯然仍有比較濃厚的人治觀念。人治觀念對目前法治建設的消極影響還比較明顯，祛除領導干部觀念中的人治魅影以扭轉領導干部隊伍的工作作風已是法治建設的弦上之箭。

五是運用法治思維和法治方式能力的激勵機制和監(jiān)督機制不夠健全。

已如前述，大多數(shù)領導干部在日常決策和處理問題時還沒有把運用法治思維和法治方式的能力作為自身的基本思維方式和基本工作方式。若要轉變這部分領導干部群體的工作思維和工作方式，必須考慮的是如何能夠讓領導干部敢于轉變和愿意轉變。從博弈理論角度分析，若是領導干部改變工作思維和工作方式不僅不能給其帶來如升遷等有利結果反而會帶來如降職等不利結果，那么領導干部會更傾向于采取保持原有的工作思維和工作方式或者持觀望態(tài)度，以避免得罪任何人，從而將自己的政治風險降到最低；另一方面，若是領導干部不改變工作思維和工作方式不僅不能給其帶來如升遷等有利結果反而會帶來如降職等不利結果，那么領導干部會更傾向于主動改變原有的工作思維和工作方式，以使自己不會遭受不利后果。目前，很多領導干部認為法治建設的最大阻礙是體制機制不夠完善,法治建設的最大突破口是激勵機制的健全。領導干部運用法治思維和法治方式的能力的激勵機制和監(jiān)督機制的現(xiàn)狀已難以滿足提高領導干部運用法治思維和法治方式能力的基本需求。

六是運用法治思維和法治方式能力的自我約束較差。

天下興亡，匹夫有責。法治建設關系著祖國的發(fā)展，領導干部作為依法治國的主要執(zhí)行者，都應有義不容辭的責任，領導干部提高其運用法治思維和法治方式能力不應僅僅只是他們的道德約束，更應是其最基本的紀律要求和職責所在。筆者在調查中發(fā)現(xiàn)，有將近一半的領導干部認為提高中央人民政府一級的法治思維和法治方式能力是全面提升領導干部法治思維和法治方式能力的重點，只有不到四分之一的領導干部認為提高市縣人民政府一級的法治思維和法治方式能力，可見，大多數(shù)領導干部認為全面提高法治思維和法治方式能力的重點應該是別的領導干部的事情，而不是自己的事情，這不僅暴露出了領導干部對自身運用法治思維和法治方式能力的過分自信，也暴露出了領導干部對提高自身運用法治思維和法治方式能力的自我約束較差。因此，在推進法治建設進程中也應對如何培養(yǎng)領導干部的主人翁意識有所考慮。

二、提高領導干部法治思維和法治方式能力的對策與建議

針對領導干部運用法治思維和法治方式能力的現(xiàn)狀和存在的問題，筆者認為在設計提高領導干部運用法治思維和法治方式能力的各項方案時，都應該圍繞一個中心，這個中心就是矯正領導干部的思維方式和工作方式以使法治思維和法治方式成為決策和處理問題時的基本思維方式和工作方式。據(jù)此，筆者提出以下幾點建議。

一是設置合理科學的培訓課程，加強教育培訓。

在提高領導干部運用法治思維和法治方式能力方面，教育培訓雖然不能“大包干”，一勞永逸地解決問題，也可能不是治本的最佳良策；但是不可否認的是，教育培訓在迅速、有效提升領導干部運用法治思維和法治方式能力方面能起到立竿見影的作用。目前，雖然有些行政部門根據(jù)自己的工作職責制定了相應的工作規(guī)范，如泉州市公安局制定《出警規(guī)范》、《辦案規(guī)范》、《場所規(guī)范》、《工作規(guī)范》、《裁量規(guī)范》、《監(jiān)督規(guī)范》等6冊30多萬字的執(zhí)法工作規(guī)范體系，這些舉措是值得肯定的；但是關于法治思維是什么、如何運用法治思維、法治方式是什么、有哪些方式、利用法治方式有什么成熟的經驗或者技巧等方面相關的培訓課程和規(guī)范還是很少，很難滿足全面提升領導干部運用法治思維和法治方式能力的總體要求和具體要求。因此，要在盡可能短的時間內大面積、高水平提高領導干部運用法治思維和法治方式能力，不僅應該建立合法合理的工作規(guī)范體系，還必須配套設置合理科學的培訓課程，對領導干部加強教育培訓。

二是建立健全領導干部依法履職考核監(jiān)督機制，激勵領導干部依法履職。

只有能夠直接且明顯地影響到領導干部的個人利益，領導干部才會積極地運用法治思維和法治方式，最終引導整個領導干部隊伍矯正工作思維和工作方式，這就是衡量依法履職考核監(jiān)督機制是否健全的標準。目前，已有一些行政部門建立了與依法履職考核相關的機制，但是，還是有許多行政部門沒有明確的依法履職考核監(jiān)督機制，即使有相應的依法履職考核監(jiān)督機制，但還是會在不同程度上存在以下問題：該考核監(jiān)督機制在考核監(jiān)督實踐中不具有可操作性或流于形式、該考核監(jiān)督機制并沒有與領導干部的升遷降職考核等相掛鉤、依法履職考核雖然與升遷降職等考核相掛鉤但所占因子系數(shù)小而顯得無足輕重、依法履職考核后沒有問責或者問責程度輕等等，這些問題沒有解決好，不僅不能實現(xiàn)依法履職考核監(jiān)督機制的激勵作用，反而會讓領導干部覺得法律徒是一紙空文，使得依法履職考核監(jiān)督機制成為全面推進法治建設的絆腳石。因此，建立健全領導干部依法履職考核監(jiān)督機制雖然勢在必行，但在建立健全過程中應當慎重堅決執(zhí)行，要確保依法履職考核監(jiān)督機制能夠有效激勵領導干部敢于用、愿意用法治思維和法治方式決策和處理問題。

三是推廣正反典型經驗，改善外部法治環(huán)境。

教育培訓只能解決領導干部運用法治思維和法治方式的能力大小問題，但在解決領導干部是否運用法治思維和法治方式這個前置性問題時卻顯得捉襟見肘，因此，教育培訓只能是治標，治本還應從領導干部自身入手，即引導領導干部矯正工作思維和工作方式以使領導干部敢于用、愿意用工作思維和法治方式。其中，改善外部法治環(huán)境就是通過對領導干部工作環(huán)境的介入來實現(xiàn)對領導干部工作思維和工作方式的矯正。

濃厚的人治觀念之所以尚有生存土壤，是因為許多領導干部以人治觀念處理事務比其以法治思維和法治方式處理事務能夠獲得更多的收益或者減少更多的損失。因此，要祛除人治觀念的魅影，全面推進法治，建設法治政府，就必須注重樹立正反兩方面典型，一是樹立那些主動、自覺和善于運用法治思維和法治方式決策和處理問題的干部為正面典型，推廣這些典型治國理政的經驗，讓領導干部認識到依法辦事所能帶來的物質和精神收益；二是樹立那些有法不依、擅離職守、玩忽職守、濫用權力等干部為反面典型，讓領導干部認識到以人治觀念處理事務不僅可能竹籃打水一場空，而且面臨身敗名裂的損失，以此提高領導干部對法治思維和法治方式的認知和主人翁意識，帶動和促進整個社會的法治，改善整個外部法治環(huán)境，扭轉整個領導干部隊伍的思維方式和工作方式。

              （作者單位：泉州市委黨校科社法學教研室）