【內(nèi)容提要】城鎮(zhèn)化有“單體式”和“城市群”兩種模式。當前城鎮(zhèn)化以“單體式”為主、以GDP導向，進行爆發(fā)性發(fā)展并陷入質(zhì)量困境。推進城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量應當以構(gòu)建城市群、積極培育城鎮(zhèn)體系為目標，從單純經(jīng)濟追求到城市群的角色擔當：以人為本，既有較高的城鎮(zhèn)化水平，又能讓居民自由流動；產(chǎn)業(yè)支撐，既能促進城鄉(xiāng)一體化，又注意城鎮(zhèn)間協(xié)作分工；服務聯(lián)結(jié)，既有均等化公共服務，又能便捷地遷轉(zhuǎn)對接；生態(tài)宜居，既有較優(yōu)質(zhì)的環(huán)境，又有較好的城鎮(zhèn)功能；市場統(tǒng)一，既有公平的市場環(huán)境，又有較充足的資源要素。這就需要建立城市群形態(tài)下城鎮(zhèn)間長期合作的體制機制，以提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量。構(gòu)建統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，提高城市群綜合承載能力。優(yōu)化城市群內(nèi)綜合交通運輸網(wǎng)絡支撐。強化城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)、就業(yè)支撐。建立內(nèi)生動力機制，理順城市層級間的資源配置關系。創(chuàng)新資金投入機制，保障城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展。完善管理約束機制，優(yōu)化城鎮(zhèn)社會治理。

【關鍵詞】城市群；城鎮(zhèn)化；質(zhì)量困境；質(zhì)量期待；政策

 

城鎮(zhèn)化有“單體式”和“城市群”兩種模式。前者是“單打獨斗”，會造成區(qū)域內(nèi)資源、資金和人才的浪費和低效配置，后者的目標是通過建立合理的城鎮(zhèn)分工和層級體系，促進城市、城鎮(zhèn)、農(nóng)村的協(xié)調(diào)均衡發(fā)展。城市群是人口大國城鎮(zhèn)化的主要空間載體。城市群代表當今城市發(fā)展的最高水平，本身就意味著巨大的物質(zhì)財富和良好的公共服務能力，是居民美好生活的核心空間。城市群作為基本的城市空間形態(tài)，有廣義和狹義之分。狹義上，因為城市與城區(qū)是兩個不同范疇，城市群是指市域內(nèi)部的城市體系的構(gòu)建，或稱為城鎮(zhèn)體系。廣義上，就是區(qū)域內(nèi)城市的集合體，如廈漳泉城市群。城市群數(shù)量多寡體現(xiàn)一區(qū)域的城市化水平，反映城市建設質(zhì)量水平和區(qū)域一體化的進程。2014年3月國務院出臺《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》，描繪了新型城鎮(zhèn)化的藍圖，提出“城鎮(zhèn)化是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐。東部沿海地區(qū)率先開放發(fā)展，形成一批城市群，有力推動了東部地區(qū)的快速發(fā)展，成為國民經(jīng)濟重要的增長極。”“在中西部資源環(huán)境承載能力較強地區(qū)，加快城鎮(zhèn)化進程，培育新的增長極。”城市群區(qū)域的城鎮(zhèn)化質(zhì)量優(yōu)劣直接影響我國整體經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧和生態(tài)安全。

一、城鎮(zhèn)發(fā)展的質(zhì)量困境：以GDP導向的爆發(fā)性發(fā)展撕裂城市群的有機聯(lián)結(jié)

發(fā)展什么樣的城市本質(zhì)上是不同的居民或企業(yè)在不同的城市之間如何選擇居住或生產(chǎn)地點的問題。所有的理性決策都是在一個行為帶來的成本和效益之間進行權(quán)衡，盡管在城鎮(zhèn)化過程中可能會帶來諸如交通擁擠和環(huán)境污染等成本，但是也會帶來城市規(guī)模的擴張，帶來集聚效應和放大效益，經(jīng)濟增長速度會更快，并轉(zhuǎn)化為勞動力收入的增加。在這個過程中市場是決定性因素。生產(chǎn)要素市場能促使資本的價格、土地的價格等能夠真正反映企業(yè)或者勞動力在城市的生產(chǎn)率。如果勞動生產(chǎn)率能夠反映在地價、房價上，那么這本身就成為低效率企業(yè)和勞動力進入城市的天然障礙，產(chǎn)業(yè)布局也會遵循市場規(guī)律。但GDP導向，卻使地方政府官員愿意以環(huán)境、土地、勞動力、資本、資源的浪費換取GDP的增長。

（一）戶籍城鎮(zhèn)化率水平低

我國城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9%增加到2013年53.7%，與世界平均水平（52.5%）大體相當，從增長速度、規(guī)模上講，都是世界罕見的。但，2013年全國戶籍人口計算的城鎮(zhèn)化率僅36%，泉州更低，僅為28%；全國常住人口城鎮(zhèn)化率為53.31%，泉州為61%。全國常住人口的城鎮(zhèn)化率與城市戶籍人口的城鎮(zhèn)化率相差17.31個百分點，意味著有2億多生活在城市的農(nóng)民工長期被排斥在城鎮(zhèn)化之外，被稱為“半城市化”、“偽城市化”、“被城市化”。就教育而言，目前全國有1400多萬農(nóng)民工隨遷子女，80%在公辦學校就讀，仍有20%在民辦學校，甚至不正規(guī)學校就讀，同時農(nóng)村還有5800多萬留守兒童，無法在父母身邊就讀，他們的教育問題事關社會公平正義的大問題。“高速度、低質(zhì)量”的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式一直為各界擔憂和詬病。2012年拉美國家城市化率高達79.6%，僅次于北美的80.7%，人口大量集聚在超大城市卻無從就業(yè)，貧富差距嚴重分化，貧民窟伴隨著城市化無處不在，經(jīng)濟陷入長期徘徊的困境中，這種現(xiàn)象被稱之為“拉美陷阱”。^[1]

我國雖然沒有跌入“過度城鎮(zhèn)化”的陷阱之虞，相反東部沿海像泉州產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)豐富，商貿(mào)發(fā)達，勞動密集型企業(yè)多，能較大程度上實現(xiàn)就業(yè)留人，但外來人員落戶的意愿不強。問題的根源不在于城鎮(zhèn)化本身，而在于“逆城鎮(zhèn)化體制”尚未打破�，F(xiàn)行的戶籍制度、土地制度、基本公共服務制度、財稅體制、行政體制、社會管理體制還跟不上城鎮(zhèn)化發(fā)展。在“以GDP為主”的政績考核制度下，一些地方急于求成，政府主導城鎮(zhèn)化“攤大餅”式大遷、大建，“跑馬式”造城運動，經(jīng)營土地等極力追逐“土地財政”，加速了“土地城鎮(zhèn)化”進程，而“人口城鎮(zhèn)化”卻裹足不前。我國現(xiàn)行的財稅體制是一種靜態(tài)的財稅體制。教育、醫(yī)療、治安、基礎設施等公共資源配置主要是以轄區(qū)戶籍人口為基礎，沒有充分考慮龐大的流動人口的變化趨勢。^[2]動態(tài)的人口流動與靜態(tài)的財稅體制成為城鎮(zhèn)化進程中的突出矛盾。現(xiàn)在存在很多市場分割的現(xiàn)象和勞動力自由流動的障礙都源于此。

（二）同質(zhì)化嚴重引致低水平競爭

從城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)看，城鎮(zhèn)間同質(zhì)競爭、相互克隆現(xiàn)象嚴重，缺乏特色和創(chuàng)新。城市群內(nèi)部城鎮(zhèn)首位比較低，尚未形成合理的城市分工和層級體系，城市群一體化內(nèi)生動力不足。城鎮(zhèn)聯(lián)系疏松，跨縣域的合作較為缺乏，城鎮(zhèn)發(fā)展基本處于單打獨斗的狀態(tài)，城鎮(zhèn)數(shù)量雖多，而發(fā)展水平相對落后。從產(chǎn)業(yè)的角度看，二產(chǎn)比重過高，仍占50%以上。工業(yè)仍是當前城市群的主導產(chǎn)業(yè)。許多城鎮(zhèn)還是以分散經(jīng)營的農(nóng)業(yè)或農(nóng)產(chǎn)品粗加工為主導產(chǎn)業(yè)，許多城鎮(zhèn)缺乏優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的支撐，綜合經(jīng)濟實力薄弱。有的城市群還缺乏新興產(chǎn)業(yè)園區(qū)和龍頭企業(yè)的進駐，產(chǎn)業(yè)的集聚能力有限。城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)的復制還直接引致產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化并進行低水平競爭。福建有2.5萬家服裝企業(yè)、4000多家鞋類企業(yè)。在福建的8個鞋服產(chǎn)業(yè)特色名城（鎮(zhèn)）中，泉州的鞋服產(chǎn)業(yè)集群需要與福州長樂的紡織產(chǎn)業(yè)集群、莆田鞋產(chǎn)業(yè)集群進行同行業(yè)激烈競爭。同樣的鞋服產(chǎn)業(yè)特色名城，浙江有6個、江蘇有8個、廣東有5個。^[3]泉州雖然有安踏、361度、特步、勁霸、柒牌等國字號區(qū)域名牌，但與耐克、阿迪達斯、匡威等國際名牌相比還有很大差距，泉州的運動休閑品牌集中率很高，大量企業(yè)集中在產(chǎn)業(yè)鏈的生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)，存在嚴重的同質(zhì)化生產(chǎn)、營銷模式，加上泉州不少企業(yè)有著“寧為雞頭不為牛后”的傳統(tǒng)觀念，城市群中關聯(lián)企業(yè)戰(zhàn)略聯(lián)盟發(fā)展受限。

（三）生態(tài)保持與文化保護失落

環(huán)境與資源問題是目前城鎮(zhèn)發(fā)展面臨的首要問題，并且出現(xiàn)了城鎮(zhèn)經(jīng)濟增長、人口增長與環(huán)境污染破壞同步增長的趨勢。環(huán)保部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2013年空氣PM2.5的濃度年均值是72微克每立方米，整體超過二級標準1.1倍。京津冀、長三角、珠三角是空氣污染相對較重的區(qū)域，海西城市群也沒達到空氣質(zhì)量二級標準，傳統(tǒng)煤煙型的污染、機動車尾氣污染與二次污染相互疊加，已經(jīng)超過了環(huán)境的承載力。部分城市不僅PM2.5和PM10超標，二氧化硫、氮氧化物和一氧化碳也存在不同程度的超標。另據(jù)《中國環(huán)境經(jīng)濟核算研究報告2008(公眾版)》，中國的環(huán)境污染等成本未計入以生產(chǎn)法計算的GDP之內(nèi)，GDP的質(zhì)量每況愈下。2008年的生態(tài)環(huán)境退化成本達到12745.7億元，占當年GDP的3.9%；環(huán)境治理成本達到5043.1億元，占當年GDP的1.54%。和2004年第一次公布“綠色GDP”相比，環(huán)境退化成本增長了74.8%，虛擬治理成本增長了75.4%。

同樣，文化保護失落。城市群患上“文化病”。城鎮(zhèn)的硬件、硬實力與軟件、軟實力出現(xiàn)了較為嚴重的不協(xié)調(diào)、不平衡。盡管城市群涵蓋了巨量的區(qū)域文化資源和生活方式資產(chǎn)，但它們對城市群的建設和發(fā)展的實際貢獻無法充分發(fā)揮。城市文化軟實力與生活方式資產(chǎn)的落后已成為城市群發(fā)展最大的軟肋之一，物質(zhì)豐足的城市群在文化開發(fā)和提升上的空間還很大。

（四）城鎮(zhèn)及城鎮(zhèn)間基礎設施建設投融資乏力

截至2013年，盡管全國平均城鎮(zhèn)化水平達到53.7%，但在縣域內(nèi)各自競發(fā)的城鎮(zhèn)化是有“后遺癥”的。城鎮(zhèn)普遍存在規(guī)模小、基礎設施薄弱、人居環(huán)境差、綜合承載能力不足的問題，存在有大量的“城中村”、危房、明溝排放、內(nèi)澇，尤其是城市內(nèi)軌道交通、地上鐵路、各種管網(wǎng)欠缺等問題。許多城鎮(zhèn)的基礎設施和公共服務功能都達不到城鎮(zhèn)化的要求。再則是環(huán)境污染嚴重�；�礎設施欠賬較多及環(huán)境改善都需要大量投資。

但隨著土地用途管制的增強、征地拆遷安置補償支出的增加等原因，土地財政占地方財政收入的比重已經(jīng)出現(xiàn)下降趨勢，2010年，土地財政占地方財政收入的比重為37.19%，到2011年年底，這一比例已經(jīng)下降到31.59%。高度依賴“土地財政”的城鎮(zhèn)化模式將越來越難以持續(xù)，迫切需要轉(zhuǎn)型。同時，地方財力太分散，地方融資平臺的風險不斷積聚，加之現(xiàn)在我國地方政府除省級政府外都沒有發(fā)債資格，無從籌集城鎮(zhèn)建設資金。如何平衡地方政府財力與積極性，成為城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的一個現(xiàn)實問題。

（五）市場分割與產(chǎn)城融合受限

“GDP崇拜”客觀上使城鎮(zhèn)化過程中的城鄉(xiāng)、山海的不協(xié)調(diào)持續(xù)擴大了。在這樣的背景下，政府不得不將大量的資源包括勞動力、土地指標、金融等用行政干預的方式向內(nèi)地、向山海配置，使之在區(qū)域上均勻分布，市場分割無形中產(chǎn)生。當資源配置違背市場規(guī)律的時候，一定會帶來效率惡化。沿海地區(qū)地價不斷上漲，土地需求仍大于土地供給，于是出現(xiàn)有些地方把削山造地、填海造地，帶來生態(tài)上的成本。而給了內(nèi)地資源，表面上看能夠拉動內(nèi)地縣域的投資和經(jīng)濟增長，但如果這些投資的效率低下，最終將是不可持續(xù)的，并且會給內(nèi)地縣政府帶來沉重的財務負擔。

當內(nèi)地縣域把大量的地用于建設工業(yè)園的時候，甚至鎮(zhèn)鎮(zhèn)都有工業(yè)園，由于交通運輸成本太高，難以吸引企業(yè)投資，導致內(nèi)地城市創(chuàng)造就業(yè)能力偏弱，土地浪費現(xiàn)象很嚴重。而東部的發(fā)展卻受到嚴格的土地供應限制。當大量人口流入，而用地又受到控制時候，地價和房價會大幅上漲。這時，農(nóng)民工在東部城市會面臨更高的生活成本。而隨著地方政府在內(nèi)地的投資增加，內(nèi)地則可以提供更多的工作機會，農(nóng)民工就會選擇留在本地工作。結(jié)果是沿海地區(qū)進一步出現(xiàn)“民工荒”，需要通過漲工資來招工，最終導致房價、工資輪番上漲，企業(yè)無法真正融入城市。另外，城鎮(zhèn)體系中城市首位比較低，沒有大城市功能，高端的城市服務功能受限。這與城市轄區(qū)太小有關，需進行城市區(qū)劃改革。產(chǎn)城融合事實上就是開發(fā)區(qū)與政區(qū)合一的問題。產(chǎn)業(yè)高新區(qū)、開發(fā)區(qū)是過度形態(tài)，而不是終級形態(tài)。開發(fā)完畢，成熟的高新區(qū)、開發(fā)區(qū)就要退出，與城市政區(qū)合一。

（六）城市社區(qū)建設滯后與管理低效

城鎮(zhèn)化中雖然已把鄉(xiāng)改鎮(zhèn)、把村改街，但沒有按照城市來管理，仍按村居管理。而村集體政經(jīng)不分，既是管理單元，又是經(jīng)濟單元，帶有福利的功能。受城鄉(xiāng)分割的戶籍制度影響，城鎮(zhèn)戶籍人口壟斷了公共服務體系，對外來人口形成利益排斥，外來人員無法落戶。目前城鎮(zhèn)中有20%的人口沒有城市戶籍，尤其是龐大的農(nóng)民工被排斥在城鎮(zhèn)公共服務體系之外。2013年農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險、工傷保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和生育保險的比例分別只有13.9%、23.6%、16.7%、8.0%和5.6%。農(nóng)民工在城鎮(zhèn)自有住房的擁有率只有0.7%。^[4]農(nóng)民工及其隨遷家屬，未能享受城鎮(zhèn)居民同等的基本公共服務，這成為我國城鎮(zhèn)化進程中一個十分突出的問題，形成“城市福利孤島”。

二、新型城鎮(zhèn)化的質(zhì)量期待：從單純經(jīng)濟追求到城市群的角色擔當

當前，推進城鎮(zhèn)化應當以構(gòu)建城市群、積極培育城鎮(zhèn)體系為目標。理想的城市群發(fā)展模式，應包括空間合理拓展、經(jīng)濟均衡增長、管理體制機制創(chuàng)新等。^[5]城市群組成成員一般城鎮(zhèn)化水平較高，城鎮(zhèn)化率在70%以上，成員城市規(guī)模協(xié)調(diào)，人口比例適中，而且城市間以交通為重點的基礎設施網(wǎng)絡完善，交通便捷、信訊暢通，城市功能布局合理、分工明確，產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢互補。^[6]

（一）以人為本，既有較高的城鎮(zhèn)化水平，又能讓居民自由流動

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020）》首次提出“常住人口城鎮(zhèn)化率”與“戶籍人口城鎮(zhèn)化率”兩個指標。戶籍人口與常住人口的差別，關鍵在依附于戶籍的諸多福利上。按照規(guī)劃，我國常住人口城鎮(zhèn)化率將從2012年的52.6%提高到2020年的60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率將從2012年的35.3%提高到2020年的45%左右。如果單純追求指標上一致，并不難實現(xiàn)，只需不做區(qū)分，統(tǒng)一放開城市戶口即可，但這樣做無異于自欺欺人。戶籍人口城鎮(zhèn)化率的提高，跟一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平和地方財政有密切關系。從農(nóng)民工市民化成本來看，保守估計，每增加一個市民，需要新增綜合投資至少10萬元。

同時，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)化要考慮未來發(fā)展的外部環(huán)境和內(nèi)在條件。一個國家非常重要的特點是生產(chǎn)要素市場的統(tǒng)一，生產(chǎn)要素的地區(qū)間流動方向是由市場機制決定的。而勞動力本身就是市場配置的最為重要的資源。在收益和成本的權(quán)衡下，決定了城鎮(zhèn)化的速度和水平，也決定了有多少人口集中在大城市，又有多少人口分布在中小城鎮(zhèn)。^[7]必須消除市場分割，促使勞動力充分自由地流動，而內(nèi)地專業(yè)化于本地有優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，從而減輕其提供社會保障和公共服務的財政壓力。這意味著未來我國人口仍將向沿海地區(qū)和內(nèi)地的少數(shù)城市群集聚。歐盟在推行歐洲一體化的過程中，勞動力的自由遷徙和跨國界資本流動無障礙是重要的制度推進。

（二）產(chǎn)業(yè)支撐，既能促進城鄉(xiāng)一體化，又注意城鎮(zhèn)間協(xié)作分工

產(chǎn)、城、人相互融合是科技進步、規(guī)模經(jīng)濟效益促使產(chǎn)業(yè)與人口在空間上集聚的結(jié)果。城市的專業(yè)化分工能創(chuàng)造更多更好的就業(yè)崗位，并為消費者提供更大選擇空間，讓生活更加美好。相關數(shù)據(jù)表明，產(chǎn)業(yè)園區(qū)對區(qū)域和城市經(jīng)濟發(fā)展的貢獻度呈現(xiàn)出越來越高的趨勢�！�2014產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型升級路徑前瞻》報告顯示，2012年，全國105個國家高新區(qū)實現(xiàn)GDP5.22萬億元，約占全國經(jīng)濟總量的10%；2013年1－9月，全國200個國家級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)實現(xiàn)GDP4.88萬億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的12.6%。像泉州鯉城高新區(qū)2013年工業(yè)用地畝均產(chǎn)值超過430萬元，畝均稅收超過25萬元，高新技術產(chǎn)值、稅收占比超過40%，土地集約利用評價綜合分值96.46%。

城鄉(xiāng)發(fā)展一體化前提是扎實發(fā)展實體經(jīng)濟。注重城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的培育，尤其是產(chǎn)業(yè)要逐步形成大中小城市合理分布、特色突出、功能互補的發(fā)展格局。城市群集聚輻射與小城鎮(zhèn)的服務功能互為推動力量。城鎮(zhèn)發(fā)展為其居民提供居住、新鮮農(nóng)產(chǎn)品、轉(zhuǎn)移制造業(yè)等，充分發(fā)揮城鎮(zhèn)的服務功能，中心城市才具有健康發(fā)展的源動力。同時，將中小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟聯(lián)系到中心城市的引擎上，其發(fā)展就會有蓬勃生命力。城市群對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的輻射作用是明顯的。一是分享，企業(yè)發(fā)展角度來看，商貿(mào)進城入園，產(chǎn)業(yè)集聚程度在提高，企業(yè)可以分享公共產(chǎn)品；如果城鎮(zhèn)都有自己獨立的工業(yè)園，那么基礎設施的建設就會是一個比較大的問題，比如處理污水的設施，如果沒有足夠多的企業(yè)去建，每家企業(yè)的平均治污成本就難以下降。另外，城市群相關配套設施與服務完善，能充分發(fā)揮他們在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、企業(yè)管理、環(huán)境建設投融資服務的積極作用。二是匹配，由于生產(chǎn)資料、勞動力、信息量、業(yè)務量比較大，生產(chǎn)者和勞動者在人口密度越高的地方，越容易各自找到相互匹配的對方，企業(yè)可以雇到專業(yè)化的勞動力，勞動力在城市就業(yè)更可能找到最符合興趣和能力的崗位。三是學習，勞動者能通過城市良好的教育環(huán)境來學習提高，使人力資本整體提升。

（三）服務聯(lián)結(jié)，既有均等化公共服務，又能便捷地遷轉(zhuǎn)對接

提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，關鍵是有序推進農(nóng)業(yè)人口的市民化，促進農(nóng)民共享改革發(fā)展的成果，逐步實現(xiàn)“學有所教、勞有所得、住有所居、老有所樂、病有所醫(yī)”。^[8]《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020）》提出，在推進戶籍制度改革，讓符合條件農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的同時，積極推進城鎮(zhèn)基本公共服務由主要對本地戶籍人口提供向?qū)ΤＷ∪丝谔峁┺D(zhuǎn)變，逐步解決在城鎮(zhèn)就業(yè)居住但未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務。城市規(guī)模經(jīng)濟促進資源集約節(jié)約，可以攤薄公共基礎設施的高成本，提供比農(nóng)村價廉質(zhì)優(yōu)的公共產(chǎn)品。如，在規(guī)劃設定的基本公共服務指標中，農(nóng)民工隨遷子女接受義務教育被放在非常重要的位置，而且要求也最高，比例接近全覆蓋。城鎮(zhèn)化中大力解決農(nóng)民工子女教育問題，歸根結(jié)底是要暢通社會縱向流動渠道，讓底層老百姓也能看到向上的希望，確保貧困不會因教育缺失而代際傳遞，也有利于激發(fā)社會活力。

（四）生態(tài)宜居，既有較優(yōu)質(zhì)的環(huán)境，又有較好的城鎮(zhèn)功能

城市群不僅是經(jīng)濟一體化過程，而是城鎮(zhèn)發(fā)展的更高層次，是集城市的居住、商務、產(chǎn)業(yè)、教科文衛(wèi)、基礎設施和生態(tài)休閑娛樂等功能集聚區(qū)。在布局上結(jié)合城市地形地貌和人文特色，按照“大聯(lián)通、小分布”原則，各個相對獨立的城鎮(zhèn)之間，依靠自然山水體系和城市功能區(qū)合理分隔，并通過城市快速路、軌道交通等互聯(lián)互通，打造各具特色“城市拼圖”，使得城市行政辦公、商務金融、會議展覽、文化娛樂、商貿(mào)物流、大型公園等城市功能相繼完善。^[9]這種板塊特色鮮明、整體效益最優(yōu)的現(xiàn)代化城市群，能夠有效疏導人流、物流、資金流，促進城市資源優(yōu)化配置和提升基礎設施利用效率。

（五）市場統(tǒng)一，既有公平的市場環(huán)境，又有較充足的資源要素

當今的經(jīng)濟已經(jīng)高度全球化了，城市群或城鎮(zhèn)體系的競爭力，非常重要的一個內(nèi)容就是在全球范圍內(nèi)整合經(jīng)濟資源的能力。制造業(yè)分布需要投資者考慮在哪里投資是最具有生產(chǎn)效率的，如何節(jié)省成本，并達到最有效的產(chǎn)出。我國東部沿海地區(qū)城市因為有港口，相比于鐵路更為節(jié)省運輸成本，從而是投資者投資的最佳區(qū)域。市場是配置資源的決定性力量，也成為城鎮(zhèn)化的原動力。與國際上其他地區(qū)相比，參與國際貿(mào)易和制造業(yè)分工體系，在海運成本上有競爭力的就是長三角、珠三角、海西一帶的腹地，這一地帶創(chuàng)造了大量的就業(yè)和收入，從而決定了被市場力量驅(qū)使的勞動力流動方向，體現(xiàn)了市場效率原則。東部沿海的城鎮(zhèn)體系營造更加公平的市場環(huán)境，降低企業(yè)的經(jīng)營成本，將會吸引更多人力資本、資金、生產(chǎn)資料集聚。

三、著眼城市群形態(tài)，提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量的政策選擇

由于各城鎮(zhèn)在資源、要素、資金等方面的差異性和互補性，是否參與區(qū)域內(nèi)合作并承擔相應的層級聯(lián)系，決定了城市群能否吸引和獲得更多的資源和機會。建立城市群形態(tài)下城鎮(zhèn)間長期和具有剛性約束力的體制機制，強化合作，才能使城鎮(zhèn)化有個質(zhì)的飛躍。

（一）構(gòu)建統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，提高城市群綜合承載能力

當存在正負外部性的時候，市場本身并不能決定一個有效的城市邊界，由市場力量決定的城市規(guī)模偏小，這時候需要政府做一些政策的干預。政府主要從提高正外部性和減少負外部性兩個方面進行政策干預。通過城市群基礎設施建設和提高規(guī)劃的科學化水平，可以有效放大正外部性，引導城市擴大規(guī)模。如，交通基礎設施等的改善可以緩解擁堵，水庫的建設能緩解城市用水困難，變電站能解決了把市外的電運到市內(nèi)的問題，加大了城市群的承載力。而規(guī)劃則是城市群建設管理的龍頭，規(guī)劃水平的高低，不僅關系城市建設的質(zhì)量和品位，也直接影響城市運行成本和效率。新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃體系包括城鄉(xiāng)總規(guī)、控制性詳規(guī)，以及重點區(qū)塊的形態(tài)規(guī)劃。如今隨著農(nóng)村人口進城，必然會出現(xiàn)用地難的問題，而中心城區(qū)已經(jīng)無地可用，城鎮(zhèn)用地指標尤為緊張。在有限的土地空間里提高綜合承載力，須用足用好“三舊”改造政策。“三舊”改造可以盤活存量，中心城區(qū)做好擴容提質(zhì)。同時用增量帶存量，實行新城開發(fā)與舊城改造捆綁，舊工業(yè)區(qū)改造與居住區(qū)改造聯(lián)動。因為工業(yè)區(qū)改為商住區(qū)相對容易，而居住區(qū)改造相對較難，這種聯(lián)動就是讓各種利益相對平衡。實行“以空間換空間”，動遷不回遷，居民異地安置。實行“以高度換空間”，像石獅市利用原有樓層不高，容積率較低，居民相對富裕，自我改造能力強等有利條件，進行土地重化、社區(qū)自改，按規(guī)劃重分宅基地，居民自行建設來推進全市域城鎮(zhèn)化。

而治理城市群負外部性時，主要依賴的手段是改進技術、改進管理。通過技術和管理的改進可以增加城市的承載力。如，隨著技術進步，樓蓋得越來越高，汽車和地鐵等新的交通工具的不斷發(fā)展，城際交通越來越便捷。管理上，做好城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制的頂層設計和核心框架，建立城鎮(zhèn)聯(lián)席會議制度，推動城鎮(zhèn)間環(huán)境、經(jīng)濟、社會和文化的協(xié)調(diào)和協(xié)同發(fā)展�？恐贫燃s束從布局、規(guī)劃、管理等環(huán)節(jié)來提升城鎮(zhèn)化的效率、內(nèi)涵和質(zhì)量。

（二）優(yōu)化城市群內(nèi)綜合交通運輸網(wǎng)絡支撐

城市群建設要把大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展放在更重要的位置，這對基礎設施布局，尤其是交通的便利性，提出了更高要求。一是承載區(qū)域樞紐功能的大交通，包括鐵路、機場、港口通道等，這是中心城鎮(zhèn)提升輻射帶動能力的基礎條件。二是承載城市群各城市之間連通功能的交通，如城際鐵路、高速公路、快速干道等，是城鎮(zhèn)群的動脈血管。所謂“網(wǎng)絡開發(fā)”，就是要依托綜合交通運輸網(wǎng)絡，以主要城鎮(zhèn)為節(jié)點，推進建設新的城市群開發(fā)軸線。按重點開發(fā)軸線逐步培育并構(gòu)建的城市群或城鎮(zhèn)體系，將集聚城鎮(zhèn)人口的60%以上，成為支撐我國經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展的重要增長極和吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主要載體。三是承載市民日常出行功能的城市內(nèi)部交通，要通過城市道路、地鐵軌道及公交站場建設，并確保城市平均車速達到一定水平。四是承載各種交通方式銜接過渡的換乘樞紐。這些交通基礎設施，影響城市的運行效率和區(qū)域地位，是提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重要支撐。加之從幾年前的年票互免到現(xiàn)在的“一卡通”，最終發(fā)展為城市群內(nèi)高速公路全免費。人群將不再一味往較大城市里擠，異地就業(yè)、置業(yè)或成常態(tài)。

（三）強化城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)、就業(yè)支撐

產(chǎn)業(yè)發(fā)展與合理分工是提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量的另一重要支撐。城鎮(zhèn)制造業(yè)應該基于本地資源稟賦發(fā)展起來的或以服務于本地需求為主，比如提供本地的食品、服裝等。此外，內(nèi)地城鎮(zhèn)也可以布局一些不依賴海運的產(chǎn)業(yè)，比如電腦芯片制造、生物制藥等。目前，服務業(yè)正成為城市群中首位城鎮(zhèn)的主導產(chǎn)業(yè)，而制造業(yè)則逐步轉(zhuǎn)移到周邊城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)分工日趨明顯。我國服務業(yè)在2011年對GDP的貢獻率僅為43.8%，而世界平均水平為60%，發(fā)達國家達75%，服務業(yè)規(guī)模遠低于世界平均水平。而服務業(yè)可以大量吸收城鎮(zhèn)居民就業(yè)，應大力發(fā)展生產(chǎn)性服務業(yè)與生活性服務業(yè)。今天我國經(jīng)濟已經(jīng)高度開放，如果經(jīng)濟效率下降、成本上升會導致產(chǎn)業(yè)外逃，特別是人為推動生產(chǎn)成本上升的政策會削弱我國城鎮(zhèn)的區(qū)域競爭力乃至國際競爭力，這樣的政策非常危險。相應的政策調(diào)整是東部需要降低成本，最重要的就是增加供應居住土地，包括要盤活低密度產(chǎn)業(yè)園的存量土地，工業(yè)園遍地開花的局面必須得到遏止。同時，未來大量的勞動力還是要向東部地區(qū)和內(nèi)地的區(qū)域性城市群進行轉(zhuǎn)移，公共財政需要解決醫(yī)院不足、學校不足等公共服務和基礎設施問題。來自中央的財政支持和地方政府的資金應該減少無效率的生產(chǎn)。另外更關注農(nóng)民就業(yè)問題，有的城鎮(zhèn)一開始就應設立相關規(guī)定，入園項目除部分技術崗位外，必須安置本地一定數(shù)量勞動力，同時，全程負責農(nóng)民的技能培訓，力求居民與園區(qū)同步發(fā)展。

（四）建立內(nèi)生動力機制，理順城市層級間的資源配置關系

建立合理的利益協(xié)調(diào)和補償機制，把城市層級間“淺表合作”延伸至實質(zhì)性合作。創(chuàng)造一個公正、公平的政策環(huán)境和市場競爭條件，企業(yè)和農(nóng)民就會根據(jù)自己對市場信息的把握和預期收入的判斷做出理性選擇。這種選擇的結(jié)果，自然會形成人們的創(chuàng)業(yè)帶動和中小微企業(yè)能動發(fā)展的內(nèi)生動力，這種理性選擇的自由越大，城鎮(zhèn)化就越能健康發(fā)展。尊重市場選擇，依靠市場規(guī)律，有助于不斷增強新型城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的能力，可以避免“有城無市、有城無業(yè)、有城無人”、農(nóng)民“被城鎮(zhèn)化”和“造城運動”等偽城鎮(zhèn)化的出現(xiàn)。當前，一是要改革戶籍制度，讓勞動力自由地流動。這意味著作為人口流入地的東部地區(qū)要創(chuàng)造更多的就業(yè)和經(jīng)濟增長，并且給流入的勞動力提供社會保障和公共服務。人口自由流動會促進效率的提高，同時也會帶來經(jīng)濟增長和社會公平。而相反若控制人口的自由流動，最后結(jié)果是效率損失和不能持續(xù)的經(jīng)濟增長。^[10]二是統(tǒng)一城鄉(xiāng)經(jīng)營建設用地市場，同權(quán)同價。我國城鎮(zhèn)化用地矛盾尤為突出，必須根據(jù)市場要求，進行科學合理的制度安排，節(jié)約集約用好每一寸土地，管好用足每一筆土地增值收益。堅持土地儲備制度與招拍掛出讓制度，堅持依法收回閑置土地。公開、公平、公正地實現(xiàn)土地要素的平等交換。

（五）創(chuàng)新資金投入機制，保障城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展

企業(yè)、政府、社區(qū)是城鎮(zhèn)化資金保障的“金三角”，關鍵就在于所提供基礎設施和公共服務的價格與提供方式。一是靠市場價格可以實現(xiàn)平衡的，就放手讓企業(yè)去提供。二是國際上通常以發(fā)行市政債券來解決，我國也可以探索地方政府發(fā)債建設，自發(fā)自還。三是通過投融資平臺融資。推行PPP模式（Public—Private—Partnership），建立利益共享、風險共擔的機制，包括BT、BTO、BOO、TOO等，與外資、民資合作發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。比如水價調(diào)整后，自來水廠就能通過PPP融資。而其他公共服務性質(zhì)和民生保障需要的又難以調(diào)價的公共品，要靠政府采購、明確財政補貼額度，為PPP創(chuàng)造條件。四是土地開發(fā)等存在暴利的領域。隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，特別是隨著大量基礎設施投入和環(huán)境配套，土地會有較大幅度的增值。但這些增值收益，是城市規(guī)劃、征地動遷、“七通一平”、市場供求等多種因素形成的，不能讓開發(fā)商獨享，必須通過政府土地儲備和開發(fā)管理，用于彌補城市基礎設施和公共設施的投入。一般而言，城市基礎設施、公共設施70%-80%的建設資金，可以由此實現(xiàn)平衡。最后，還必須正確處理中央政府與地方政府的關系，使地方政府的財權(quán)與事權(quán)相匹配，重新確定分享稅的比例來增加地方自主財力，保障其履行事權(quán)所需的財權(quán)，并適當增加中央政府的支出責任。

（六）完善管理約束機制，優(yōu)化城鎮(zhèn)社會治理

在歐美發(fā)達國家，市民化與城市化基本上是同步推進的，而我國的城市化與市民化則是分離的、不同步的，城鎮(zhèn)化的過程實質(zhì)也是農(nóng)民融入城市的過程。首先，要建立均等化的基本公共服務和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度。要以在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)并有固定住所的農(nóng)民工為主，通過科學設置落戶條件，引導轉(zhuǎn)戶居民在大城市、區(qū)縣城和小城鎮(zhèn)按一定比例梯次分布。同時建立政府、企業(yè)、社會長周期共擔成本機制。農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶后，就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房一步到位，享受城市居民同等待遇。據(jù)測算，我國2億多農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶需超20萬億元資金，看似難以承受。實際上，改革成本并非由政府獨擔，企業(yè)補足社保缺口要占40%，轉(zhuǎn)戶居民會自擔30%，需要政府配套的基礎設施和公共設施投入僅占30%。同時，農(nóng)民轉(zhuǎn)戶及相應的成本支出并非一次性完成，而是一個長周期的過程，分攤到每年的成本完全可以承受。其次，優(yōu)化社會治理。通過不斷的技術和管理革新去改善社會治理，如在街上安裝攝像頭，犯罪率就會有顯著地下降。發(fā)揮義工、志愿者、NGO在社會治理中的作用，使城市有效運轉(zhuǎn)。

 

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                                           （作者單位：中共泉州市委黨校理論研究室）