【內容提要】環(huán)境沖突事件的傳統(tǒng)治理模式相對低效，需要轉型與再造。環(huán)境沖突事件治理模式的轉型指向為復合型的多元治理主體、網(wǎng)絡型的互動治理結構、公益型的綜合治理目標和效率型的合作治理方式。環(huán)境沖突事件治理模式在實踐中的再造重點是再設計公共政策流程、再定位社會組織功能和再確立積極公民意識。相關保障機制等的建設可以促進環(huán)境沖突事件治理模式的轉型與再造，繼續(xù)完善環(huán)境沖突事件的治理。

【關鍵詞】環(huán)境沖突事件；治理模式；轉型；再造

 

隨著改革開放和社會轉型不斷深入和推進，社會成員在享受著經(jīng)濟總量不斷提升所帶來的物質富足和社會繁榮的同時，也逐漸承受著環(huán)境污染所帶來的生存威脅和痛苦。近幾年來，以環(huán)境污染與環(huán)境保護為主要利益訴求對象的突發(fā)事件不斷發(fā)生，由于環(huán)境問題引發(fā)的社會沖突，早已超出了國企轉制、土地征用、住宅強拆等重要原因，成為引發(fā)社會沖突的主要動因之一。

一、環(huán)境沖突事件治理模式需要轉型與再造

環(huán)境沖突事件在這里指的是由于環(huán)境問題引發(fā)的系列沖突事件，環(huán)境沖突事件與突發(fā)群體性事件、鄰避沖突事件存在著交叉但不完全等同。環(huán)境沖突事件的頻頻發(fā)生說明傳統(tǒng)的治理模式存在著治理缺陷，環(huán)境沖突事件的治理模式需要實現(xiàn)轉型與再造。

1、傳統(tǒng)的治理模式相對低效

環(huán)境沖突事件的形成原因是多方面的。實踐層面上這是地方政府允許污染型企業(yè)投資興建造成社會成員背負環(huán)境污染的種種惡果,引發(fā)公眾的怨恨與不滿；制度層面上則是地方政府公共決策體系的不合理、公眾利益訴求制度化渠道不暢、社會相關維權組織的缺位以及公眾缺乏理性維權意識等多方面因素共同作用的結果。與此同時，社會成員日益增長的多元化公共服務需求同有限的政府能力之間的矛盾，使得政府實現(xiàn)社會成員多元利益方面顯得越來越力不從心，社會治理尤其是涉及環(huán)境保護和環(huán)境污染等事件的治理，相對低效、治理乏力甚至不可治理越來越常態(tài)化。

2、傳統(tǒng)的治理模式存在著治理缺陷

環(huán)境沖突事件的傳統(tǒng)治理模式存在缺陷，屬于單元治理主體和低制度化水平，基本是頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳的應對策略和處置方式。從量的方面來講，環(huán)境沖突事件的應對力量單一，除了政府相關部門之外,目前比較少看到其他組織或個人參與治理的身影。從質的角度而言，環(huán)境沖突事件治理制度資源供給低能，缺乏足夠的權力分享和信息共享平臺，非政府組織或相關社會組織團體發(fā)展也受到一定的限制,即使具備了一定的社會自治能力,目前也無法完全以平等權利參與治理公共事務。

二、環(huán)境沖突事件治理模式的轉型指向

環(huán)境沖突事件治理模式的轉型意味著治理權在多元并存的治理主體之間的分散，行動主體之間通過資源交換、信息共享和協(xié)商談判開展有效的集體行動，謀求公共事務的良善治理。環(huán)境沖突事件治理模式的轉型與再造實質上就是在應對環(huán)境沖突事件時，包括政府部門、社會組織（非政府部門、私人部門和商業(yè)組織等）和公民個人的多元治理主體同時著力，同舟共濟。環(huán)境沖突事件治理模式轉型指向已然明確：

1. 復合型的多元治理主體

復合型的治理主體超越了原先社會事務的傳統(tǒng)治理主體政府部門，囊括了各種私營組織、非政府組織、公民社會和國際組織等，公民個人也成為復合型治理主體中的重要組成部分，這些組織和個人擁有各自的利益需求和資源稟賦。面對風險社會中蘊藏的種種不確定性,各行為主體僅僅依靠自身的資源和信息無法有效解決社會矛盾和沖突。資源整合和決策互動有助于克服有限理性，提高相互之間資源整合和信息交互效率，提高對復雜風險社會的適應能力。這些治理主體擁有社會事務治理的話語權，正逐步形成平等對話協(xié)商的平向關系。政府部門、社會組織和公民個人的三者聯(lián)動，由政府部門引導、社會組織協(xié)助和公民個人參與的多元協(xié)作治理模式可以在一定程度上實現(xiàn)環(huán)境沖突事件的有效治理。

2. 網(wǎng)絡型的互動治理結構

政府、社會組織和公民個人之間是擁有獨立品格和自主意識的互動網(wǎng)絡關系，變成了網(wǎng)絡關系中的一個普通節(jié)點。網(wǎng)絡結構下復合主體所呈現(xiàn)出的互動態(tài)勢使得每一合作方都能夠在信息傳輸與接收、決策制定與執(zhí)行、權力的分配與平衡的過程中做出相應的回應或調整，從而在不同需求的指引下實現(xiàn)適度回傾。權力的運作和信息的流動不再是單向的自上而下,而是變得更加自由和水平化。網(wǎng)絡輿論工具的不斷興起和發(fā)展，權力的運作和信息的流動變得更加自由和水平化，治理主體之間的信息交互和共享變得日益便捷和緊密，社會治理權的配置更為分散化。

3. 公益型的綜合治理目標

多中心的權力結構的安排和資源配置以及相應的制度供給使得參與共享式的治理得以可能。多中心治理主體在進行著合作共治的網(wǎng)絡互動,彼此之間不再只是關注自身利益,而是開始意識到依托于公共問題的解決、公共服務的提供和公共利益的實現(xiàn), 依托于相互之間的資源互通和信息共享，有助于為自身目標的實現(xiàn)覓得有利條件。公益型的綜合治理目標不再是僅僅政府部門自身的利益訴求和表達，社會組織和公民個人在自由表達自身利益訴求和取向的同時,也能夠參與到社會事務的治理和政府績效的評價和考核。

4. 效率型的合作治理方式

復合型的多元治理主體之間由于變成了網(wǎng)絡世界中平等互動的普通節(jié)點, 政府、社會組織和公民個人也有機會參與公共物品和公共服務的提供,社會事務的治理變成了多元主體之間的博弈和互動。不同主體彼此之間構成某種程度上的競爭關系，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和利益最大化，完成資源整合，構建命運共同體，行動體系意愿一致。這種從合作到競爭再回歸合作的循環(huán)交替，改變了原先單向的政府壟斷公共物品和公共服務的格局，引入了競爭與合作,更加有效地向社會提供了優(yōu)質的公共服務，更加快捷的實現(xiàn)公共利益。

三、環(huán)境沖突事件治理模式的再造重點

環(huán)境沖突事件治理模式轉型與再造的展開旨在營建環(huán)境沖突事件治理的多元互動合作和相互促進，形成治理合力，構建環(huán)境沖突事件合作共治的網(wǎng)絡結構和行動體系。在治理實踐中主要聚焦以下三個方面：

1. 再設計公共政策流程

公共政策過程的不透明，可以說是環(huán)境沖突事件的肇端和根源。政府部門通過開放和透明公共政策流程，吸納其他治理主體參與公共政策過程，形成多元共治的局面，確保公共政策的公平公正性。公共政策的制定主體要徹底摒棄狹溢利益的觀念，吸納利益相關者參與政策制定，確保公共政策的合法性和正當性，并且真正做到以實現(xiàn)公共利益為目的。公共政策的制定過程，實現(xiàn)縱向分權，開誠布公；相關社會組織和個人全程參與，參與政策的辯論和質詢，以公共利益的實現(xiàn)為目標，減少環(huán)境污染和民眾利益受損等副產品。在政策執(zhí)行的過程中，確保執(zhí)行人員的執(zhí)行行為能夠受到監(jiān)督，監(jiān)督主體不僅僅是政府的相關監(jiān)督部門，也應包括輿論媒體和利益相關方等，對于偏離政策初衷的要能夠適時給予糾正。在政策反饋階段，政策制定主體能夠聽取多方意見，對政策執(zhí)行過程中存在的問題進行重新審視，并及時調整政策方向，確保政策趨于完善合理。

2. 再定位社會組織功能

傳統(tǒng)的政府部門運用手中掌握的權力推動公共事務的治理，轉型的中國社會更需要挖掘和激活社會組織參與治理的活力。社會組織包括非政府部門、私人部門和商業(yè)組織等，社會組織對內能夠培養(yǎng)成員合作團結的習慣和公共精神，對外則增進利益表達和集結，從而有助于政府部門的穩(wěn)定和效率。構建權力緩沖帶，借助社會組織的表達渠道，讓政府部門之外的組織力量參與到民眾維權中來，借助社會組織的渠道，有秩序地表達民意，傳達民情，為政府部門體察民意,了解問題根源爭取時間,從而從容做出應對之策。在此過程中，發(fā)揮社會組織在處理生態(tài)環(huán)境等事務方面的組織優(yōu)勢、人員優(yōu)勢、知識優(yōu)勢和技術優(yōu)勢，讓社會組織充當起民眾利益表達中轉站的作用，更好地起到協(xié)調和溝通的作用，才能避免民眾抗議的轉變，在事件發(fā)生的萌芽狀態(tài)化解矛盾、解決問題。

3.  再確立積極公民意識

權利意識和義務意識有機統(tǒng)一于公民意識，兩者的缺失或者無法踐行，都會帶來一系列的社會治理問題。公民意識的欠缺特別是在網(wǎng)絡媒介興起的大背景下，網(wǎng)絡民意與現(xiàn)實場景的相互刺激和聯(lián)動，使得環(huán)境沖突事件的集體情緒共振更為普遍和常見。環(huán)境沖突事件治理模式的再造在公民個人層面上的展開，主要致力于鍛冶積極公民，著力于再確立積極公民意識，創(chuàng)造公民踐行自身權利的機會和培養(yǎng)公民理性維權的素質能力。培養(yǎng)民眾理性維權意識，增強事件判斷能力，冷靜思考解決之策，公民如果能夠具備理性維權意識，相信通過協(xié)商討論的方式解決問題的可能，那么環(huán)境沖突事件就會少一些暴戾性氣息，多一些溫良中道的和諧。應著力于實現(xiàn)政府分權，還權于民，拓寬公民政治參與渠道，為公民切實參與公共事務治理創(chuàng)造機會；規(guī)范公民個人參與公共權力運行的方式方法，包括公民參與代表比例和產生方法，參與公共權力的流程，政策辯論質詢應具備的基本素養(yǎng)等。

四、環(huán)境沖突事件治理模式轉型與再造的保障機制

環(huán)境沖突事件治理模式的轉型與再造面臨著現(xiàn)實的種種障礙，盡管環(huán)境沖突事件頻頻發(fā)生對傳統(tǒng)治理模式的質疑已達成基本共識，但要實現(xiàn)從觀念到實踐的治理模式轉型再造實屬不易。當前還應重視構建環(huán)境沖突事件治理模式轉型與再造的保障機制。

1. 建立多元利益主體的利益受損補償和協(xié)商談判機制

環(huán)境沖突的本質是公共政策過程中的公共利益悖論問題，利益才是環(huán)境沖突事件治理的核心。沖突中的核心利益相關者主要包括政府、企業(yè)及設施周邊社區(qū)和居民，根據(jù)在沖突治理中的實際利益地位和利益關系的不同，建立多重利益補償和回饋機制，對利益受損主體進行利益激勵，是有效治理沖突的必要條件。

利益相關者之間可以通過協(xié)商談判和妥協(xié)的方式解決沖突。在協(xié)商談判過程中讓各類利益相關者分別提出各自的觀點和主張，如政府讓社區(qū)公眾了解項目的公益價值以及項目為社區(qū)公眾帶來的有益于社區(qū)發(fā)展的各項利益補償，同時也讓公眾了解政府及項目推進者為消減設施風險而進行的各種努力，包括所采取的技術措施、國內外技術標準等。協(xié)商的過程是各利益相關者關于項目認知的相互作用和學習的過程，有利于促進項目共識的達成。

2. 構建有效的信息公開和協(xié)作交流機制

2008年5月1日，國務院《政府信息公開條例》開始實施；幾乎同時，環(huán)境保護部出臺了《環(huán)境信息公開辦法》，也開始進入實施階段。信息公開是消解矛盾提升共識的有效手段，近年來政府信息公開在理念方式方法上都有了巨大的進步。信息公開為民眾有序參與國家治理提供了渠道，有利于凝聚各方智慧和力量，形成共同治理的強大合力，是提升國家治理效能的科學手段。一些在網(wǎng)絡上極受矚目的公共事件，政府的及時介入和回應，以及對于事件調查結論的及時通報，已經(jīng)成為政府平息眾怒和維持社會穩(wěn)定的必然之舉。在環(huán)境沖突事件的治理中，應該更多的關注項目決策前期的信息公開和協(xié)作交流。

加強環(huán)境信息公開，當前要積極推進建設項目環(huán)境影響評價信息公開，全文公開建設項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響評價批復文件等信息，做到環(huán)評受理、審批和驗收全過程公開。及時主動公開污染源環(huán)境監(jiān)管信息、環(huán)境違法案件及查處情況、大氣污染防治專項檢查情況。及時準確地公開信息有利于民眾了解政府活動，可以有效回應公眾關切。有效的信息交流可以增加多元利益主體之間的信任和合作，有利于減少因負外部性影響技術風險模糊性而造成的恐慌和抵觸情緒，有利于營造關注居民財產價值和生活品質的社會氛圍，能提高公民對設施的心理接受度。

3. 優(yōu)化長效的城市功能區(qū)規(guī)劃機制

要加強城市規(guī)劃建設，尤其是城市功能區(qū)規(guī)劃工作。在城市規(guī)劃中，做好城市建設的功能區(qū)劃，使不同功能，尤其是具有潛在負外部性影響的鄰避設施遠離居民區(qū)，避免不必要的沖突。在進行城市功能區(qū)規(guī)劃時，要防止大量設施集中于同一地區(qū)對環(huán)境造成的疊加破壞效應超出生態(tài)系統(tǒng)恢復能力所能承受的限度。

 

              （作者單位：中共泉州市委黨校經(jīng)濟學教研室）