基于需求理論的農(nóng)民工住房保障供應(yīng)的思考
[內(nèi)容提要]受經(jīng)濟(jì)收入、定居意愿等方面的影響,農(nóng)民工的擇居行為出現(xiàn)分化,并呈現(xiàn)出寄居需求占主導(dǎo)、過(guò)渡性居住和永久性定居需求比例相當(dāng)、家庭式居住需求日益增多等新特征。因此基于需求理論,對(duì)農(nóng)民工住房保障進(jìn)行分類供應(yīng)是住房保障供需平衡的需求,有利于提高住房保障的針對(duì)性和有效性、推動(dòng)農(nóng)民工市民化、降低住房保障成本,因此應(yīng)分類管理農(nóng)民工住房保障,通過(guò)政策組合鼓勵(lì)定居型農(nóng)民擁有住房,以公租房和市場(chǎng)租房為主體提升就業(yè)型農(nóng)民工居住質(zhì)量,促進(jìn)農(nóng)民工從就業(yè)型向定居型轉(zhuǎn)變,重點(diǎn)建設(shè)家庭式住房。
[關(guān)鍵詞]農(nóng)民工;住房保障;需求
農(nóng)民工作為我國(guó)產(chǎn)業(yè)工人的主體,也是城市建設(shè)的重要力量,而住房問(wèn)題仍是目前農(nóng)民工融入城市的重要阻礙。2014年9月12號(hào)國(guó)家頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見(jiàn)》,再次強(qiáng)調(diào)農(nóng)民工居住問(wèn)題,明確提出要逐步改善農(nóng)民工居住條件。國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于如何改善農(nóng)民工居住條件提出了很多有效的對(duì)策,但較為統(tǒng)一的觀點(diǎn)是認(rèn)為應(yīng)將農(nóng)民工納入到住房保障體系中,如增加建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房和公共租賃房、廉租房的建設(shè),興建農(nóng)民工公寓、發(fā)放住房補(bǔ)貼等。[1]這些對(duì)策更側(cè)重于從宏觀上改善農(nóng)民工的住房條件,但在實(shí)際中由于留城意愿、生活便利性等因素的影響,農(nóng)民工住房需求存在著一定的差異,在提供農(nóng)民工住房保障過(guò)程中應(yīng)綜合考慮這些因素進(jìn)行分類管理。
一、分類供應(yīng)農(nóng)民工住房保障的重要性
住房需求即為消費(fèi)者對(duì)住房的購(gòu)買(mǎi)意愿和購(gòu)房能力。根據(jù)現(xiàn)有農(nóng)民工住房現(xiàn)狀,按農(nóng)民工的住房來(lái)源的情況看,農(nóng)民工的住房類型有商品房、經(jīng)濟(jì)適用房、公共租賃房、企業(yè)提供的宿舍、工棚、租用民房等。因此,在農(nóng)民工住房需求多樣化的情況下,分類供應(yīng)農(nóng)民工住房保障具有重要的意義:
一是住房保障供需平衡的要求。經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為,市場(chǎng)供求均衡表明了資源的合理配置。當(dāng)住房保障的供給等于住房保障需求時(shí),意味著面向農(nóng)民工提供的住房保障沒(méi)有剩余,得到最大的住房效益;也意味著沒(méi)有農(nóng)民工的住房保障未得到滿足,得到最大的保障效益。因此,分類供應(yīng)農(nóng)民工住房保障,可以提高住房保障的供需平衡比例,實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工住房保障的最大效益。
二是有利于提高住房保障的針對(duì)性和效率。在研究中農(nóng)民工往往被視為一個(gè)同質(zhì)的群體分析,但實(shí)際中農(nóng)民工的個(gè)人擇居行為往往會(huì)因經(jīng)濟(jì)收入、家庭結(jié)構(gòu)、社會(huì)文化背景、就業(yè)情況及個(gè)人偏好等方面的影響,[2]其住房需求異質(zhì)化特征日益明顯。因此,應(yīng)重視農(nóng)民工的住房主體選擇性,從農(nóng)民工對(duì)住房和居住地的選擇出發(fā)才是政策的重點(diǎn),[3]針對(duì)不同的住房保障需求進(jìn)行定位,從而提供不同類型的住房保障服務(wù),可以更快及更有效地提供農(nóng)民工所需的住房寶航,提高農(nóng)民對(duì)住房保障服務(wù)的滿意度。
三是有利于降低住房保障成本。住房保障的存量越多并不代表著住房保障服務(wù)質(zhì)量越高。尤其是在建設(shè)和完善住房保障中,需要投入大量的住房保障成本。對(duì)農(nóng)民工住房保障進(jìn)行分類供應(yīng),規(guī)劃住房保障的建設(shè)重點(diǎn),對(duì)不同需求數(shù)量的保障方式采取不同的建設(shè)和保障方式,可以避免無(wú)用的住房保障成本投入,實(shí)現(xiàn)以最低的成本最大程度的改善農(nóng)民工居住條件。
四是有利于推動(dòng)農(nóng)民工市民化。住房既是個(gè)人在一個(gè)地方的立足點(diǎn),同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)融合的重要中間機(jī)制之一[4]。因此,住房是農(nóng)民工市民化的基礎(chǔ)。[5]分類供應(yīng)農(nóng)民工住房保障,一方面可以使得愿意在城市定居的農(nóng)民工盡快解決住房問(wèn)題,另一方面也有利于利用聯(lián)動(dòng)效應(yīng)提升定居意愿不強(qiáng)的農(nóng)民工市民化的吸引力。
二、農(nóng)民工住房現(xiàn)狀及保障需求
(一)居住現(xiàn)狀
住房作為農(nóng)民工在城市遮風(fēng)擋雨的地方,是農(nóng)民工在城市的立足點(diǎn),但農(nóng)民工整體住房滿意度并不高,居住條件并不理想。其中,除了少量農(nóng)民工申請(qǐng)到經(jīng)濟(jì)適用房和公租房或者自購(gòu)房,絕大多數(shù)的農(nóng)民工以寄居的形式居住在工作單位提供的住所或自租住房。居住在園區(qū)或廠區(qū)的農(nóng)民工一般具有較好居住條件,宿舍配套有獨(dú)立的衛(wèi)生間,但居住人數(shù)較多,一般為4—8人/間。獨(dú)立租賃住房的居住設(shè)施一般較為簡(jiǎn)陋,很多沒(méi)有獨(dú)立的衛(wèi)生間和廚房、電線雜亂、治安和衛(wèi)生條件也不好,尤其是居住在工棚、儲(chǔ)物間、地下室的農(nóng)民工,長(zhǎng)期處于光線差、潮濕陰暗、通風(fēng)不良的居住環(huán)境中。
而隨著農(nóng)民工遷移活動(dòng)的日趨成熟和城市化的推進(jìn),農(nóng)民工家庭式流動(dòng)數(shù)量不斷增多,居住呈現(xiàn)家庭化。相對(duì)于單身流動(dòng)的農(nóng)民工,家庭式流動(dòng)的農(nóng)民工傾向于選擇住在租金便宜又適合家庭居住的村委會(huì),這是因?yàn)橐环矫婀ぷ鲉挝惠^少提供家庭房,另一方面市場(chǎng)上租用房有的可供家庭生活但價(jià)格高于農(nóng)民工家庭預(yù)期水平,有的更適合單身流動(dòng)群體生活。而城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部的民用房因租金住房空間性價(jià)比高、房源選擇空間大往往成為農(nóng)民工家庭的首選。
同時(shí),居住在村委會(huì)的農(nóng)民工家庭,其居住條件受收入的變化影響不顯著。[6] 他們大多希望通過(guò)積累財(cái)富來(lái)獲得泉州的住房,或者改善未來(lái)在家鄉(xiāng)的居住環(huán)境。但居住在社區(qū)的農(nóng)民工其居住狀況與收入呈正向關(guān)系。
(二)住房保障需求
城市住房需求作為農(nóng)民工遷移的剛性需求,在居住特點(diǎn)及趨勢(shì)、住房能力、未來(lái)發(fā)展意愿的影響下,其住房保障需求體現(xiàn)為:
1、寄居需求仍占主導(dǎo) 作為城市的移入群體,農(nóng)民工在城市缺乏永久性的居住地。農(nóng)民工在城市擁有自有住房的數(shù)量很少,反而是住在企業(yè)提供的宿舍、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、工棚、租用民房仍是農(nóng)民工住房的主要來(lái)源。而不論是企業(yè)提供的宿舍,還是個(gè)人租用的民房,都有一個(gè)共同的特征,就是農(nóng)民工在這個(gè)城市的住房只擁有使用權(quán),并且使用者和所有者缺乏穩(wěn)定的合約關(guān)系。換而言之,農(nóng)民工是以暫時(shí)寄居的身份居住在城市。而這種寄居關(guān)系因農(nóng)民工的購(gòu)房意愿、購(gòu)房能力、城市住房保障提供數(shù)量的影響還將長(zhǎng)期存在,并居主導(dǎo)地位。
2、過(guò)渡性居住和永久性定居需求比例相當(dāng) 盡管隨著農(nóng)民工向城市的轉(zhuǎn)移,農(nóng)民工定居在城市的意愿相對(duì)來(lái)說(shuō)有所增加,但并不如我們平時(shí)所預(yù)期的高,定居意愿異質(zhì)顯著[7]。農(nóng)民工定居意愿和返鄉(xiāng)意愿比例相當(dāng),一半的農(nóng)民工仍將自己當(dāng)成城市的過(guò)客,其所工作的城市往往被當(dāng)做流動(dòng)的站點(diǎn)。過(guò)渡性居住和流動(dòng)的心理使得寄居型農(nóng)民工對(duì)住房質(zhì)量要求不高,在居住條件的投入較少,更傾向于選擇工作單位免費(fèi)提供的居住地,或者租金便宜的住房。相比老一代農(nóng)民工,新生代農(nóng)民工因家庭隨遷比例和可能性較高,在城市購(gòu)房意愿更高,更愿意永久居住在工作城市。
3、家庭式居住環(huán)境需求日益增多 隨著農(nóng)民工在城市工作條件的日漸成熟和城市公共服務(wù)質(zhì)量的提升,越來(lái)越多的農(nóng)民工家庭隨遷到工作的城市,部分是配偶隨遷,部分是配偶和子女都移居到城市中,并且子女在城市中接受教育或者工作,家庭式的住房需求將越來(lái)越多。在當(dāng)前城市面臨的一個(gè)問(wèn)題就是如何留住農(nóng)民工,而家庭流動(dòng)相對(duì)于單身流動(dòng)性較小,因此家庭式住房供應(yīng)的增加有利于留住農(nóng)民工。
4、租賃住房信息需求多 農(nóng)民工作為遷入者,對(duì)城市存在一定的陌生感,因此在尋找房源方面缺乏地緣優(yōu)勢(shì),導(dǎo)致在尋找房源方面信息不對(duì)稱。農(nóng)民工尋找房源一般是依靠工友、老鄉(xiāng)介紹,或者自己尋找,房源信息來(lái)源渠道較為狹窄。這也與農(nóng)民工群體不愿意花錢(qián)通過(guò)中介尋找房源有關(guān)。同時(shí),對(duì)于農(nóng)民工家庭來(lái)說(shuō),還面臨著尋找住所的難題,相對(duì)于單身流動(dòng)的農(nóng)民工家庭,尋找經(jīng)濟(jì)能力范圍內(nèi)能接受的又可供家庭居住的住所較為困難。
三、農(nóng)民工住房保障分類供應(yīng)的建議
政府供給可分為“正供給”和“負(fù)供給”。[8]當(dāng)前政府仍是供給住房保障的主體。“正供給”農(nóng)民工住房保障需要綜合考慮農(nóng)民工住房保障的需求,從而改善農(nóng)民工居住條件。但政府供給農(nóng)民工住房保障并不意味著住房保障全由政府一手包辦,而是說(shuō)政府在農(nóng)民工住房保障中起制度支持、政策引導(dǎo)和托底作用,房地產(chǎn)商、企業(yè)、農(nóng)民工等社會(huì)主體也積極參與農(nóng)民工社會(huì)保障。
從長(zhǎng)期看,農(nóng)民工居住條件的改善可以通過(guò)購(gòu)房和提高寄居環(huán)境質(zhì)量來(lái)實(shí)現(xiàn)。在工作城市購(gòu)房是改善農(nóng)民工居住條件的最高目標(biāo)和最終途徑。而購(gòu)房意愿居住條件受定居意愿的影響,定居意愿越強(qiáng),購(gòu)房意愿,反之亦然。因此根據(jù)定居意愿將農(nóng)民工分為定居型和就業(yè)型農(nóng)民工,進(jìn)行分類管理,進(jìn)行不同的住房保障供給管理。從短期看,短期內(nèi)農(nóng)民工仍以寄居需求為主,根據(jù)供需平衡理論,農(nóng)民工住房保障提供應(yīng)更側(cè)重于滿足適合人口流動(dòng)的短暫寄居的需求,重點(diǎn)建設(shè)流轉(zhuǎn)性高、居住條件較好的保障住房。具體可從以下幾個(gè)方面進(jìn)行:
1、政策組合:實(shí)現(xiàn)定居型農(nóng)民工幸福宜居
針對(duì)定居型農(nóng)民工,應(yīng)以鼓勵(lì)農(nóng)民工自己購(gòu)房為主要手段。第一,應(yīng)繼續(xù)完善和推行信貸政策鼓勵(lì)有能力的農(nóng)民工自己購(gòu)房解決住房問(wèn)題,比如農(nóng)民工購(gòu)買(mǎi)安置房?jī)?yōu)惠政策、農(nóng)民工定向房貸款支持政策及購(gòu)房商品房首付及貸款利率優(yōu)惠優(yōu)惠政策。第二,應(yīng)推進(jìn)農(nóng)村宅基地、農(nóng)房的流轉(zhuǎn),尤其是對(duì)農(nóng)民工將流出地的宅基地或土地流轉(zhuǎn)后在本地購(gòu)房的給予房屋補(bǔ)貼。相對(duì)比老一代農(nóng)民工,新生代農(nóng)民工留城意愿更高,新生代農(nóng)民工不同于老一代農(nóng)民工可以返鄉(xiāng)種地,他們已經(jīng)喪失了或基本喪失了務(wù)農(nóng)的技能,留在城市更適合新生代農(nóng)民工。而農(nóng)村宅基地、農(nóng)房是牽引新生農(nóng)民工回鄉(xiāng)的一個(gè)重要磁石,“老家有地有房子”“城市房?jī)r(jià)太高”讓很多農(nóng)民工選擇了返鄉(xiāng)。因此應(yīng)推進(jìn)農(nóng)村宅基地、農(nóng)房的流轉(zhuǎn),讓農(nóng)民工具有買(mǎi)房動(dòng)力和能力。第三,應(yīng)創(chuàng)新保障住房建設(shè)模式,鼓勵(lì)房地產(chǎn)商、企業(yè)、農(nóng)民工參與到住房保障建設(shè)中,探索和完善商品房配建、共有產(chǎn)權(quán)房、小產(chǎn)權(quán)房、合作型保障房的建設(shè)模式。當(dāng)前,我國(guó)各地都在積極探索保障的建設(shè)模式,各地可以相互借鑒與交流,逐步形成適合各地區(qū)區(qū)情的保障建設(shè)方式。第四,應(yīng)完善公積金整體化管理,積極探索農(nóng)民工納入公積金實(shí)施范圍的具體做法,推廣公積金異地互認(rèn)。
2、以公租房和市場(chǎng)租房為主體:改善就業(yè)型農(nóng)民工居住環(huán)境
就業(yè)型農(nóng)民工應(yīng)以公租房和市場(chǎng)租房為主,通過(guò)完善公租房管理機(jī)制、健全租賃市場(chǎng)、改善租賃房居住環(huán)境提升住房滿意度。一是應(yīng)完善公共租賃住房和廉租房“二房合一”的運(yùn)作機(jī)制,推進(jìn)公租房和廉租房保障的便民性快捷性;二應(yīng)鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與公租房配建。我國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá),民營(yíng)企業(yè)數(shù)量眾多,企業(yè)資本資源豐富,而企業(yè)是農(nóng)民工的生活和工作載體。因此,應(yīng)充分利用民營(yíng)企業(yè)資源優(yōu)勢(shì),通過(guò)出臺(tái)相關(guān)的優(yōu)惠政府,鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)等社會(huì)資本參與到公共租賃住房建設(shè)中。三應(yīng)完善租房托管。目前,市場(chǎng)租房仍是農(nóng)民工住房的重要來(lái)源之一,尤其是在我國(guó)很多城市處于“半城市化”的背景下,城中村,城中村的民房仍是很多農(nóng)民工住房的選擇。因此,可以借鑒泉州晉江租賃住房旅館式服務(wù)管理新模式及泉州豐澤區(qū)的“租房托管”模式,對(duì)城中村或城鄉(xiāng)結(jié)合部的閑置房屋進(jìn)行登記,以村為單位設(shè)置租房管理服務(wù)站進(jìn)行統(tǒng)一管理,同時(shí)對(duì)于愿意根據(jù)政府規(guī)定的住房標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行改造的房主進(jìn)行補(bǔ)貼。四是除了通過(guò)租房托管提供免費(fèi)的房源信息幫助外,還可建立房源信息網(wǎng)絡(luò)整合和提供相關(guān)的住房信息供農(nóng)民工群體選擇;五應(yīng)增加居住地周邊公共設(shè)施投入。居住環(huán)境不僅包括居住的房間,還包括居住地的周邊環(huán)境,如周邊治安、衛(wèi)生條件、休閑設(shè)施等。改善農(nóng)民工的居住條件可以通過(guò)改善周邊居住環(huán)境進(jìn)行。
3、增強(qiáng)農(nóng)民工城市融入,促進(jìn)由“就業(yè)型”向“定居型”轉(zhuǎn)變
農(nóng)民工住房問(wèn)題的難以解決的張力之一就是農(nóng)民工對(duì)居住現(xiàn)狀的容忍。[9]農(nóng)民工的住房能力等于購(gòu)房意愿加購(gòu)房能力。對(duì)于就業(yè)型農(nóng)民工來(lái)說(shuō),盡管定居意愿不高,購(gòu)房意愿不強(qiáng),但購(gòu)房能力卻與購(gòu)房意愿不相關(guān),反而有些農(nóng)民工具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)能力及購(gòu)房能力。部分農(nóng)民工已經(jīng)或者打算在近鄉(xiāng)的位置購(gòu)置了房產(chǎn),或者花大價(jià)錢(qián)在農(nóng)村老家建新房卻將其閑置,卻不愿意在工作城市多花錢(qián)住的好些,[10]甚至在工作城市的居住水平很低。因此,促進(jìn)農(nóng)民工的城市融入,促進(jìn)其由“寄居型”向“定居型”轉(zhuǎn)變,吸納這部分有購(gòu)房能力的農(nóng)民工在工作城市進(jìn)行住房成本投入,改善居住條件。增強(qiáng)農(nóng)民工的文化認(rèn)同和社區(qū)融入應(yīng)拉近農(nóng)民工與社區(qū)居民之間的距離,加強(qiáng)社區(qū)文化建設(shè),舉辦以房東與農(nóng)民工宿主為單位的比賽活動(dòng),在互動(dòng)活動(dòng)中增強(qiáng)農(nóng)民工對(duì)社區(qū)的融入及提升社區(qū)吸引力;通過(guò)組織免費(fèi)參加城市文化活動(dòng),加強(qiáng)農(nóng)民工的城市認(rèn)可和提升城市吸引力;通過(guò)依托高校和職業(yè)學(xué)校的平臺(tái)開(kāi)設(shè)農(nóng)民工培訓(xùn)班,提升農(nóng)民工城市適應(yīng)和生活能力。
4、重點(diǎn)建設(shè)農(nóng)民工家庭式住房
長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)傳統(tǒng)的文化倫理仍影響當(dāng)代人,傳統(tǒng)家庭制度的根源深厚使得家庭團(tuán)聚的思想滲透到農(nóng)民工遷移過(guò)程中。不論是老一代農(nóng)民工還是新生代農(nóng)民工,在住房問(wèn)題的選擇上大多都是從整個(gè)家庭或即將建立的家庭的角度進(jìn)行考慮。因此,將住房保障問(wèn)題置于整個(gè)家庭的高度,提供家庭式農(nóng)民工住房將是未來(lái)農(nóng)民工住房保障的一個(gè)重要趨勢(shì)。提供農(nóng)民工家庭式住房,第一,應(yīng)充分發(fā)動(dòng)政府、社會(huì)、企業(yè)等各方面積極參與,利用社會(huì)各界的資源建設(shè)農(nóng)民工家庭房;第二,應(yīng)鼓勵(lì)企業(yè)建設(shè)家庭房,對(duì)于建設(shè)一定數(shù)量的家庭房的企業(yè)給予政策優(yōu)惠或補(bǔ)貼;第三,整合城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部等民用房,通過(guò)補(bǔ)貼等方式鼓勵(lì)房主裝修成符合農(nóng)民工居住的家庭房;第四,在保障房建設(shè)方面,建設(shè)更多適合農(nóng)民工家庭居住的小型房。
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(作者單位:泉州市委黨校理論研究室)