[內(nèi)容提要]作為國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)容之一，直接關(guān)系到國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程。本文在闡釋國(guó)家治理現(xiàn)代化的語(yǔ)境及其法治內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，分析了當(dāng)前我國(guó)法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)從科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和全民守法四個(gè)方面實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化。

[關(guān)鍵詞]國(guó)家治理；現(xiàn)代化；法治 

黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)全面深化改革的若干重大問(wèn)題作出了決定，其中之一就是要“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。國(guó)家治理現(xiàn)代化正式成為我國(guó)國(guó)家建設(shè)的戰(zhàn)略部署之一。黨的十八屆四中全會(huì)作出了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，明確指出依法治國(guó)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，足見(jiàn)法治建設(shè)對(duì)于實(shí)現(xiàn)我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化具有重大意義。

一、國(guó)家治理的語(yǔ)境及其現(xiàn)代化特征

在“國(guó)家治理”還未正式提出之前，在描述國(guó)家與社會(huì)、人民的關(guān)系上，使用頻率最高的詞匯應(yīng)該是“國(guó)家管理”。“治理”與“管理”只一字之差，從日常的用法來(lái)看，甚至可以說(shuō)很難做到準(zhǔn)確的區(qū)分。當(dāng)然，二者并非是背離的，嚴(yán)格意義上講，“國(guó)家治理”理論是在“國(guó)家管理”理論的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，“國(guó)家治理”作為“國(guó)家管理”的升級(jí)優(yōu)化版，其所承載的語(yǔ)境在哪些方面與 “國(guó)家管理”不同呢？對(duì)此就有必要先了解二者的含義。

管理是社會(huì)組織中的管理者為了實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)，以人為中心所進(jìn)行的一種協(xié)調(diào)活動(dòng)。如有科學(xué)管理之父之稱(chēng)的弗雷德里克·泰羅認(rèn)為管理就是確切地知道你要?jiǎng)e人干什么，并使他用最好的方法去干。“管理”包括四個(gè)要素：管理主體、管理客體、管理目的、組織環(huán)境和條件。據(jù)此，可以大致勾勒出“管理”語(yǔ)境是管理者對(duì)被管理者的一種單向支配，這種支配關(guān)注的是管理目的的實(shí)現(xiàn)。

治理是或公或私的個(gè)人和機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理相同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。它包括有權(quán)迫使人們服從的正式機(jī)構(gòu)和規(guī)章制度，以及種種非正式安排。而凡此種種均由人民和機(jī)構(gòu)或者同意、或者認(rèn)為符合他們的利益而授予其權(quán)力。[①]據(jù)此，“治理”相對(duì)于“管理”而言，至少有以下三個(gè)方面特征：一是從支配轉(zhuǎn)向了調(diào)和，管理主體與管理客體之間的互動(dòng)性增強(qiáng)；二是開(kāi)始拋棄結(jié)果主義，更加注重管理過(guò)程；三是以制度的方式授予權(quán)力和制約權(quán)力。

由上可見(jiàn)，從“管理”到“治理”，個(gè)體在其所處的社會(huì)組織中彰顯其個(gè)人價(jià)值的機(jī)會(huì)越來(lái)越多，發(fā)揮其個(gè)人價(jià)值的渠道也更加多元。如果把個(gè)體所處的社會(huì)組織擴(kuò)大到國(guó)家這個(gè)視野下，那么從“管理”到“治理”的進(jìn)步意義可以濃縮為：個(gè)體有更多的權(quán)利也同時(shí)有更多的義務(wù)參與國(guó)家事務(wù)的管理。從我們國(guó)情出發(fā)，就是讓人民能夠更方便地當(dāng)家作主。

二、國(guó)家治理現(xiàn)代化的法治內(nèi)涵

根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)決議，國(guó)家治理現(xiàn)代化包括兩個(gè)方面：國(guó)家治理體系現(xiàn)代化和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化。關(guān)于國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力，習(xí)近平總書(shū)記在《切實(shí)把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會(huì)精神上來(lái)》一文中是這樣闡述的：“國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度；國(guó)家治理能力則是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍等各個(gè)方面。”認(rèn)真研讀后會(huì)發(fā)現(xiàn)，國(guó)家治理體系現(xiàn)代化側(cè)重的是建立一套涉及政治體制、經(jīng)濟(jì)體制、文化體制、社會(huì)體制、生態(tài)文明體制和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域的制度；而國(guó)家治理能力現(xiàn)代化側(cè)重的是運(yùn)用建立起來(lái)的制度。因此，不論是國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化，抑或是國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化，貫通始終的是“制度”，而“制度”最直接的體現(xiàn)就是法律法規(guī)的安排，因此可以說(shuō)，國(guó)家治理現(xiàn)代化的任何一個(gè)方面都離不開(kāi)法治的軌道。正如習(xí)近平總書(shū)記所言，“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是要適應(yīng)時(shí)代變化，既改革不適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展要求的體制機(jī)制、法律法規(guī)，又不斷構(gòu)建新的體制機(jī)制、法律法規(guī)，使各方面制度更加科學(xué)、更加完善，實(shí)現(xiàn)黨、國(guó)家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化。要更加注重治理能力建設(shè)，增強(qiáng)按制度辦事、依法辦事意識(shí)，善于運(yùn)用制度和法律治理國(guó)家，把各方面制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為管理國(guó)家的效能，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。”因此，要實(shí)現(xiàn)我國(guó)國(guó)家治理的現(xiàn)代化，就必須全面推進(jìn)依法治國(guó)，這也是黨的十八屆四中全會(huì)精神的應(yīng)有之義。

三、國(guó)家治理現(xiàn)代化視野下的法治建設(shè)

改革開(kāi)放已30多年了，不論是政治理念、還是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、或者國(guó)民素質(zhì)等方面，已與改革之初有翻天覆地的變化。在當(dāng)前復(fù)雜的國(guó)內(nèi)國(guó)際環(huán)境之下，我國(guó)已從實(shí)際出發(fā)，適應(yīng)時(shí)代的變化，拉開(kāi)了全面深化改革的序幕，國(guó)家治理現(xiàn)代化視野下的法治建設(shè)亦是如此，其中最具代表性的變化就是，把以前的“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”十六字法治方針升華為“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的新十六字法治方針。新十六字法治方針不僅為我國(guó)法治建設(shè)指明了方向，事實(shí)上也體現(xiàn)了國(guó)家從“管理”到“治理”的變遷，并為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化提供了源源不絕的法治力量。

（一）科學(xué)立法：爭(zhēng)取最大限度的各方共識(shí)

國(guó)家治理相比于國(guó)家管理而言，更加注重管理主體與管理客體的調(diào)和。首先應(yīng)強(qiáng)調(diào)的是，這里的“管理者”并非局限于政治領(lǐng)域，而是包括經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、社會(huì)領(lǐng)域等所有社會(huì)組織領(lǐng)域相關(guān)的“管理者”，其可能為官，亦可能為商，等等。因管理而產(chǎn)生的支配仍然會(huì)在不同領(lǐng)域內(nèi)存在，支配既是一種權(quán)力，權(quán)力不受限制就容易引發(fā)管理主體與客體之間的沖突，從而危害到包括國(guó)家在內(nèi)的社會(huì)組織的活力。因此，關(guān)鍵的問(wèn)題不是去消除這種支配，也消除不了這種支配，而是如何對(duì)待這種支配，讓因支配涉及的各方能夠同意“一個(gè)愿打一個(gè)愿挨”的這種支配，這就需要調(diào)和各方，并將各方的這種共識(shí)以契約或者制度或者固定下來(lái)，成為各方必須遵守的圭臬，在國(guó)家層面即表現(xiàn)為制定相關(guān)法律法規(guī)制度。這就是立法應(yīng)當(dāng)科學(xué)的原因所在。以往講“有法可依、有法必依”，忽略了管理者與被管理者之間達(dá)成共識(shí)的努力，因此，雖然有法，但該法可能只是成為管理者將其對(duì)被管理者的支配正當(dāng)化的依據(jù)，但這種正當(dāng)性卻可能無(wú)法為被管理者所認(rèn)可和接受。在這種情況下，雖有法可依、有法必依，但結(jié)果可能與立法目的事與愿違，不僅未能順利實(shí)現(xiàn)反而阻礙治理目的，甚至可能破壞當(dāng)前的秩序結(jié)構(gòu)，出現(xiàn)倒退。因此，要實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化，在法治建設(shè)的過(guò)程中，必須轉(zhuǎn)變以往只要有法有制度就足夠的心態(tài)，認(rèn)識(shí)到當(dāng)前我國(guó)利益群體和階層多元化的趨勢(shì)，注重對(duì)各利益群體和階層之間利益的調(diào)和，讓國(guó)家治理體系下所產(chǎn)生的每一部法律都能夠爭(zhēng)取到相關(guān)各利益群體和階層最大限度的共識(shí)。

（二）嚴(yán)格執(zhí)法：為權(quán)力打造禁錮它的籠子

相比于科學(xué)立法、以及后面要陳述的公正司法、全民守法，嚴(yán)格執(zhí)法所指向的治理主體和治理內(nèi)容的限定性更強(qiáng)。一般而言，執(zhí)法是行政主體行使行政權(quán)力的行為。前已述及，作為可以支配他人的行政權(quán)力，其存在的合理性在于它能夠?qū)崿F(xiàn)一般個(gè)體不愿意承擔(dān)或者無(wú)法承擔(dān)的治理內(nèi)容，比如懲罰犯罪、維護(hù)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的正常運(yùn)行、維護(hù)社會(huì)的和平穩(wěn)定、修復(fù)生態(tài)環(huán)境、等等。權(quán)力就像是保護(hù)唐僧的孫悟空，法力無(wú)邊，可以降妖除魔，然而，“絕對(duì)的權(quán)力容易導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”，正是因?yàn)闄?quán)力的“法力無(wú)邊”，才可能會(huì)出現(xiàn)權(quán)力的“無(wú)法無(wú)天”， 這一讖語(yǔ)讓處于被管理者位置的民眾必須緊盯著處于管理者位置的行政人員的一舉一動(dòng)。因此，正如唐僧給孫悟空套上了一個(gè)“緊箍咒”，民眾經(jīng)科學(xué)立法賦予行政主體行政權(quán)力的同時(shí)，細(xì)化行政權(quán)力的行使程序，給行政權(quán)力打上條條框框，建造一個(gè)禁錮權(quán)力的籠子。民眾不允許行政權(quán)力逃逸出由法律法規(guī)所限定的范圍，行政主體在行使行政權(quán)力時(shí)唯一要做的就是嚴(yán)格按照已打上的條條框框來(lái)辦事，亦即“嚴(yán)格執(zhí)法”。

可以說(shuō)，不論是文革結(jié)束不久之后提出的“執(zhí)法必嚴(yán)”，還是現(xiàn)在的“嚴(yán)格執(zhí)法”，它們所傳遞的意思是一致的。這是中國(guó)共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)下的政府的一種權(quán)力意識(shí)的反省與自覺(jué)，體現(xiàn)的是中國(guó)共產(chǎn)黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨，彰顯我國(guó)憲法第二條規(guī)定的“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”。

（三）公正司法：為法律與制度樹(shù)立尊嚴(yán)與威信

“天下熙熙皆為利來(lái)，天下攘攘皆為利往。”在實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的過(guò)程中，必須認(rèn)識(shí)到社會(huì)分工日益精細(xì)化的趨勢(shì)，利益群體亦不斷分化，利益訴求更為多元，利益沖突更為復(fù)雜。有利益沖突的地方，便是國(guó)家治理發(fā)揮調(diào)和功能的用武之地。調(diào)和利益自古有之，手法花樣繁多，有欺軟怕硬、有鋤強(qiáng)扶弱、有各打三十大板、有左右逢源充當(dāng)和事佬，不一而足。但若欲實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，調(diào)和利益的方式只能有一種：公正司法。

“一碗水端平”常用以形容處事公平不偏私，因此，很多人認(rèn)為這是衡量司法是否公正的標(biāo)準(zhǔn)，而事實(shí)上這是對(duì)公正司法的一種誤解，因?yàn)槊總�(gè)人心中都有一個(gè)碗，而這個(gè)碗可能千差萬(wàn)別。正是個(gè)體對(duì)公平正義的內(nèi)心感受和認(rèn)知是不一樣的，尤其是對(duì)于兩個(gè)對(duì)簿公堂的當(dāng)事人而言，他們對(duì)于公平正義的理解可能正好相反，因此，當(dāng)法官作出裁判時(shí)，可能就意味著有一個(gè)人會(huì)認(rèn)為自己受到了不公正對(duì)待。因此，司法是否公正不是對(duì)當(dāng)事人態(tài)度的遷就，而是源于當(dāng)事人必須對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)任，若其行為合法，則受法律保護(hù)；若其行為違法，則受法律懲戒。因此，司法欲公正，必須要把一件事做好：以事實(shí)為根據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩，嚴(yán)格依法裁判。只有依法裁判，才能樹(shù)立法律在民眾心中的威信，也只有法律得到民眾的信任和尊重，制度的價(jià)值才能淋漓盡致地發(fā)揮出來(lái)，才有可能將國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力聯(lián)動(dòng)起來(lái)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化。

（四）全民守法：培養(yǎng)公民知法、用法、守法的習(xí)慣

國(guó)家治理現(xiàn)代化有兩個(gè)方面：國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力，前者起于制度、后者成于制度，從某種意義上講，國(guó)家治理現(xiàn)代化的成敗皆系于制度，制度大都具化為法律法規(guī)。但徒法不足以自行，法律法規(guī)若無(wú)法為民眾所認(rèn)可和遵守，任其再完美無(wú)瑕，至多也是一紙空文。因此，若要實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，就必須提倡全民守法。

全民守法體現(xiàn)的是民眾的一種責(zé)任和義務(wù)。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的形勢(shì)下，法律將成為解決社會(huì)組織利益糾紛的主導(dǎo)模式和最后一道防線，如果我們只是一味強(qiáng)調(diào)民眾權(quán)利的行使和實(shí)現(xiàn)的結(jié)果，而忽視法律在定紛止?fàn)幏矫娴臋?quán)威，那么我們孜孜以求的以法治實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的理想可能落空。例如前述，司法在本質(zhì)上很難讓所有當(dāng)事人滿意，如果一個(gè)法院的裁判在法律上是無(wú)可指摘的，而我們民眾對(duì)這樣的裁判不滿，不愿意接受法律對(duì)他所作的裁決，去采取法律之外的方式，比如信訪、輿論等來(lái)實(shí)現(xiàn)其目的。那么可以肯定的是，法律制度在這些民眾的心目中的地位和威信，顯然不足以支撐起整個(gè)國(guó)家法治大廈。因此，在強(qiáng)調(diào)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法的同時(shí)，還應(yīng)該及時(shí)引導(dǎo)公民養(yǎng)成知法、用法、守法的習(xí)慣，在不斷的法治實(shí)踐中增強(qiáng)公民的法治素養(yǎng)和法律信仰。這種法治素養(yǎng)和法律素養(yǎng)對(duì)于公民守法的要求，不只是對(duì)法律規(guī)范的遵守，更重要的還包括對(duì)司法根據(jù)法律所做出的裁判的結(jié)果的接受。

四、結(jié)語(yǔ)

國(guó)家治理現(xiàn)代化是國(guó)家和民眾協(xié)同參與社會(huì)事務(wù)管理的一個(gè)過(guò)程，是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下引導(dǎo)和發(fā)揮人民當(dāng)家作主的一個(gè)過(guò)程。而法治建設(shè)作為國(guó)家治理現(xiàn)代化內(nèi)容的一部分，直接維系了這個(gè)過(guò)程的進(jìn)退，牽一發(fā)而動(dòng)全身。因此，在國(guó)家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略部署之下，正如習(xí)近平總書(shū)記所言，我們國(guó)家的法治建設(shè)，必須“高屋建瓴、搞好頂層設(shè)計(jì)，又腳踏實(shí)地、做到切實(shí)管用；既講近功，又求長(zhǎng)效。”

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[2]江必新.法治現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的核心內(nèi)容[J].行政管理改革.2014(9):29-34

[3]中共中央總書(shū)記習(xí)近平.關(guān)于《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》的說(shuō)明.

（作者單位：泉州市委黨校科社法學(xué)教研室）