[內(nèi)容提要]評估是政府績效管理的重要手段。第三方評估,即由與政府無隸屬關(guān)系和利益關(guān)系，專業(yè)上具有權(quán)威性的組織對政府績效進(jìn)行的評估行為。自2004年首次試點以來，在全國范圍內(nèi)推廣實踐也取得了很大的成功，但受政府層面和第三方組織自身層面的制約,第三方評估在政府績效評估中影響力還未能充分體現(xiàn)，需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變行政理念，塑造新型的績效文化；加強頂層設(shè)計，形成有效的制度保障；加快市場培育，提高評估權(quán)威和有效性；落實成果應(yīng)用，充分發(fā)揮評估的激勵效用。

[關(guān)鍵詞]政府績效；評估；第三方

 

評估是績效管理的重要手段。政府績效第三方評估，是指它有別于傳統(tǒng)的政府機關(guān)自我考評形式，是一種外部監(jiān)督形式。黨的十八屆三中全會指出：“必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府”。實踐表明，這種評估形式對促進(jìn)政府部門的職能轉(zhuǎn)變和作風(fēng)轉(zhuǎn)變，提高政府公信力發(fā)揮了不可替代的重要作用。

一、政府績效第三方評估在我國的實踐

第三方評估源于20世紀(jì)20年代的英美發(fā)達(dá)國家，第三方一般是由專業(yè)評估公司或者非政府組織擔(dān)任，具有很強的專業(yè)性和獨立性，從而確保了第三方評估結(jié)果的權(quán)威性。如：美國著名的第三方政府績效評估與研究機構(gòu)——西拉丘茲大學(xué)坎貝爾研究所，以及由美國哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院承辦的“美國政府創(chuàng)新獎”等，都充分體現(xiàn)了評估活動的自律性強、民眾參與性高、評估結(jié)果受到政府和公眾重視以及評估行為有法可依等顯著的特點。

政府績效第三方評估機構(gòu)在我國的發(fā)展經(jīng)歷了一個較漫長的過程。1986年以前，我國不允許第三方評估機構(gòu)存在，所有的政務(wù)信息全依賴于行政系統(tǒng)內(nèi)部自下而上的報告機制。1986年至1992年，開始在政府內(nèi)部進(jìn)行相關(guān)的民意測驗，同時也出現(xiàn)了半獨立的民間社會調(diào)查機構(gòu)，如中國社會調(diào)查所等。1992年以后，受國外第三方績效評估實踐成功的影響，國內(nèi)學(xué)界也逐漸意識到第三方政府績效評估的優(yōu)越性和重要性，第三方評估機構(gòu)得到迅速發(fā)展。上世紀(jì)90年代末，沈陽、珠海、南京等地政府開展“萬人評政府”活動，開創(chuàng)了民眾參與政府績效評估模式的先河。2004年12月18日，我國第一家由民間發(fā)起的地方政府績效評估機構(gòu)在蘭州大學(xué)成立， 對甘肅14個市（州）政府和省政府39個職能部門進(jìn)行績效評價并公布評估結(jié)果（后被稱作“蘭州試驗”、“甘肅模式”），開創(chuàng)了由第三方學(xué)術(shù)性中介機構(gòu)評價政府部門的新局面，標(biāo)志著中國在第三方評估上的初步探索。隨后在浙江大學(xué)、華南理工大學(xué)相繼出現(xiàn)這種高校專家作為第三方的評估模式。2006年4月，武漢市政府邀請全球最大的管理咨詢機構(gòu)麥肯錫公司作為第三方機構(gòu)對政府績效進(jìn)行評估，這是我國政府首次運用專業(yè)公司作為第三方來評估政府績效。同年11月，廈門市思明區(qū)政府引入福州博智市場研究有限公司進(jìn)行群眾滿意度評估。2007年杭州市政府邀請高校學(xué)術(shù)機構(gòu)對政府舉辦的首屆世界休閑博覽會工作進(jìn)行了整體的評估。2007年和 2008年，以鄭方輝教授為首的華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院課題組對外發(fā)布了《廣東省市、縣兩級政府整體績效評價指數(shù)研究紅皮書》，這被譽為是全國首個由獨立第三方進(jìn)行的一次“民評官"行為，開啟了獨立第三方評價地方政府整體績效的先河，引起了各界的廣泛關(guān)注。此后，獨立的第三方機構(gòu)在我國政府績效評估中的實踐越發(fā)普遍，作用逐漸加強。近幾年來，政府績效評估已開始由政府自己組織實施向政府以外的學(xué)術(shù)機構(gòu)、調(diào)查咨詢公司等組織實施的方向拓展。今年6月國務(wù)院為推動已出臺政策措施落實，啟動全面大督查，在自查和實地督查基礎(chǔ)上引入第三方評估，成為此次國務(wù)院督查最大的創(chuàng)新和亮點。這是政府管理方式的重大創(chuàng)新，讓專業(yè)部門評估政府工作，用群眾的眼睛監(jiān)督政府，有助于避免政府在自我評價體系中既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員，體現(xiàn)了政府更加開放、樂于接受監(jiān)督的胸懷。因此，第三方介入政府績效評估將成為我國政府績效評估的必然趨勢。

二、推進(jìn)政府績效第三方評估的現(xiàn)實意義

推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的重要目標(biāo)。第三方評估契合了治理主體多元化的要求，體現(xiàn)了政府管理理念的創(chuàng)新和管理職能的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了公民的政治參與性得到提升，更體現(xiàn)了國家民主政治的發(fā)展。

1、有利于更新行政理念，樹立為民服務(wù)意識�？冃гu估的目的是改善政府績效，提高行政效率，節(jié)約公共資源，提升服務(wù)質(zhì)量。在原有的行政理念下，部分行政人員存在官僚主義、本位主義的價值取向，責(zé)任意識淡薄、服務(wù)職能弱化等。政府績效第三方評估的引入有利于政府轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“官本位”思想，增強政府人員的責(zé)任心和使命感，真正站在群眾角度，從群眾實際需求出發(fā)，了解群眾所思所想，真正做到對項目結(jié)果負(fù)責(zé)，對廣大人民群眾負(fù)責(zé)。

2、有利于轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府。建設(shè)服務(wù)型政府,需要以績效評價機制作為“硬約束”的工具,包括建設(shè)政務(wù)公開透明的陽光政府、提供優(yōu)質(zhì)高效公共服務(wù)、創(chuàng)造公平公正的社會環(huán)境、加快政府信息化建設(shè)步伐、降低行政成本提高服務(wù)效率、促進(jìn)依法行政等等。而政府績效評估,從策略層面就是厘清政府的考核導(dǎo)向，把政府“該做什么”、“該怎樣做”作為評價的依據(jù),尋找“該做什么”與“已做了什么”、“該怎樣做”與“已做得怎樣”之間的差距。在實際工作中,首先要設(shè)置政府績效目標(biāo),確立政府的職能,如果不是政府的職能就不能做為評價的內(nèi)容。第三方評估大多由專業(yè)人士組成的機構(gòu)，具有人才、理論和學(xué)術(shù)優(yōu)勢，善于通過分析地方政府的宗旨、使命與職責(zé),確定核心工作與核心任務(wù),并且對政府為實現(xiàn)職能所進(jìn)行的投入、產(chǎn)出、結(jié)果進(jìn)行測量,對政府效率、效益、公平、回應(yīng)性等不同目標(biāo)的進(jìn)行測量。有助于糾正政府職能“錯位”“缺位”的現(xiàn)象。使之集中精力處理好自己應(yīng)該處理的事情，把不屬于政府管的事務(wù)也管不好的事務(wù)權(quán)限交給有能力的市場和社會各個組織，發(fā)揮應(yīng)有的功能。

3、有利于加強政府監(jiān)督，提高政府公信力。政府績效評估的過程，是信息搜集、篩選、加工、輸出、反饋的過程。第三方評估只有掌握了大量豐富的信息后，才能根據(jù)事實對政府績效做出測評，因此，政府信息透明公開是第三方評估得以進(jìn)行的前提條件，評估信息和評估過程的公開，就是對政府行為的有效監(jiān)督，能防止政府暗箱操作，讓政府權(quán)力接受陽光的洗禮。同時，通過評估結(jié)果的公示，不僅展示了政府的工作成就，也暴露了工作中的缺點和不足，展示了政府克服缺點、戰(zhàn)勝不足的決心和毅力，它有助于為政府贏得信譽，提高政府公信力。

4、有利于提高公眾參與度，實現(xiàn)民眾參政愿望。第三方評估相對于個人而言更有組織性、紀(jì)律性及政治理性，做出的一系列判斷是基于嚴(yán)謹(jǐn)和求實的調(diào)查研究以及分析之上的，因而更能代表多數(shù)公眾的意志，容易得到民眾的信服，能引起社會關(guān)注，也能夠給評估對象施加壓力，迫使其不斷改進(jìn)工作，提高工作效率。因此，第三方評估客觀上給公眾提供了一個評價政府和官員的途徑和載體，有利于激發(fā)公眾的參與熱情，喚醒公眾參與公共事務(wù)管理的動力，從而促進(jìn)政府與公眾之間相互了解、信任與合作，是建立社會主義民主政治、突破行政體制改革瓶頸的有效路徑。

三、加強政府績效第三方評估面臨的現(xiàn)實困難

政府績效第三方評估在我國還處于摸索發(fā)展階段，一方面缺乏應(yīng)有的法律制度保障，另一方面，第三方自身開展政府績效評估的也經(jīng)驗不足，進(jìn)一步推進(jìn)政府績效第三方評估還有不少制約因素。

（一）從政府層面看

1、自我評估的路徑依賴。長期以來，我國政府部門的評估檢查，延續(xù)著自上而下式的內(nèi)部自我評估形式。評估主體一般是上級政府、主管部門、監(jiān)察紀(jì)委機關(guān)等。引入第三方評估形式是近幾年的事情，目前許多地方政府部門還沒有意識到第三方評估的存在與作用，一些政府部門對第三方評估意義認(rèn)識不足、對組織開展第三方評估的操作程序不了解不熟悉，在思維上還是依賴上級組織的工作檢查。由于思維慣性，思想僵化，即使意識到也難以給予第三方必要的幫助與支持。加之第三方評估這種外部評估形式，必然會暴露政府工作中的缺點和不足，打破內(nèi)部利益格局。因此，沒有法律和政策的強力推行，第三方評估被拒之門外，受不到應(yīng)有的重視就在情理之中了。

2、缺乏相應(yīng)的制度保障。首先，主體地位不明確。目前我國第三方評估還處于實踐探索階段，第三方的主體地位尚沒有明確的法律法規(guī)認(rèn)定，全國性的專門立法尚未提上日程，還處于一片空白。第三方在開展評估中如何處理協(xié)調(diào)與作為評估對象的政府部門之間的關(guān)系，對第三方機構(gòu)如何保護(hù)和制約也缺乏法律法規(guī)的保障，多半只是各地指導(dǎo)性的法規(guī)、文件等。其次，對第三方監(jiān)督機制缺失，增加了第三方評估行為的隨意性，導(dǎo)致第三方的評估行為容易偏離正確的價值軌道。第三方評估更多地只是政府顯擺成績的附屬品，難以真正發(fā)揮第三方評估的作用。第三，信息公開不充分。完整、準(zhǔn)確的信息是有效開展政府績效評估的基礎(chǔ)和前提。然而，在現(xiàn)實社會中，政府部門屬于壟斷型公共組織，特別表現(xiàn)在對信息的壟斷上，第三方則難以掌握充分的信息對特定組織的績效進(jìn)行科學(xué)評判，導(dǎo)致評估結(jié)果不夠真實、不科學(xué)。

3、評估結(jié)果運用不充分. 政府績效評估的根本目的是總結(jié)經(jīng)驗，找出錯誤和差距，促使政府改正和提高。評估結(jié)果不能充分應(yīng)用，評估的意義和作用就無法顯現(xiàn)，第三方評估也就越發(fā)成為領(lǐng)導(dǎo)的隨意選擇和一種政績擺設(shè)。一是缺乏有效的公示機制，績效評估結(jié)果不僅應(yīng)向政府部門提交，更應(yīng)向公眾公開，并接受他們的監(jiān)督，由于公示機制不夠完善，導(dǎo)致一些評估結(jié)果未能及時有效地公布和使用。二是缺乏后期的跟蹤落實。往往評估結(jié)果出來，也就意味著評估工作結(jié)束，更難以見到后期對評估中相關(guān)問題的答復(fù)，以及對評估結(jié)果使用的監(jiān)督。三是評估的結(jié)果尚未形成對政府行政人員的剛性制約。評估結(jié)果的好與壞并不直接影響官員的任職和薪酬，使得評估可能成為作秀的工具。當(dāng)然，是否把政府績效評價的結(jié)果與干部的使用掛鉤，這是個很復(fù)雜的問題，也是目前政府績效評價使用中的一個難點。

（二）從評估機構(gòu)層面看

1、權(quán)威性不足。第三方評估機構(gòu)主體身份的獨立性和評估技術(shù)的專業(yè)性是評估結(jié)果權(quán)威性的起點和前提。然而在現(xiàn)實中，我國政府績效第三方評估的權(quán)威性更多表現(xiàn)為政治權(quán)威，即許多第三方評估活動開展是由政府部門發(fā)起、操作和強制推動的，作為第三方評估主體的身份需官方認(rèn)定，資金來源依賴政府，從評估內(nèi)容到評估程序再到評估指標(biāo)的設(shè)計，必然或多或少直接或間接受控于政府，受控于領(lǐng)導(dǎo)者個人意志，第三方的獨立性喪失和專業(yè)性削弱使評估結(jié)果公正客觀性也隨之喪失，其權(quán)威性必然受到公眾的質(zhì)疑。

2、評估能力有限。近年來，各地探索出了“甘肅模式”、“青島模式”、“蘭州模式”等特色鮮明的政府績效第三方評估模式，但總體仍屬于探索階段。一是不論從規(guī)模還是數(shù)量上，我國都缺乏一支穩(wěn)定、專業(yè)化的第三方評估人才隊伍。二是在理論研究上大多是借鑒了西方國家的理論知識，未能將其“本土化”，在實踐探索方面，也缺乏創(chuàng)新性。三是受現(xiàn)有體制機制影響，政府對第三方評估機構(gòu)的行政干預(yù)和行政權(quán)利滲透，客觀上削弱了評估機構(gòu)的獨立性，專業(yè)性和權(quán)威性。

3、自我約束不強。第三方評估機構(gòu)是一個社會組織，也有其自身的組織愿望和利益訴求。目前在無明確法律監(jiān)督機制下，第三方評估機構(gòu)自我約束、自我監(jiān)督尤為重要。如何最大限度地排除干擾，堅持正確的價值取向，有效使用評估資金，科學(xué)設(shè)置評估程序、合理使用評估手段，達(dá)到評估結(jié)果公正權(quán)威等都更加需要評估機構(gòu)自身加強自律，增強自我約束、自我監(jiān)督，才能保證第三方評估機構(gòu)健康發(fā)展。

四、推動政府績效第三方評估工作的路徑

（一）轉(zhuǎn)變行政理念，塑造新型的績效文化

績效文化作為一種行政文化，涵蓋了公共服務(wù)理念、公共責(zé)任理念、社會效益理念、公眾滿意理念，是一種“公民本位”、“效率本位”的行政文化。它是政府績效管理之魂，對推進(jìn)政府績效第三方評估的實施具有重要的導(dǎo)向作用。

隨著我國行政管理體制改革步伐加快，我國的政府績效評估已經(jīng)從過去不受重視、不了解到現(xiàn)在主動探索、積極推動、在落實中創(chuàng)新的階段。一是政府行政人員應(yīng)加快轉(zhuǎn)變作風(fēng)，解放思想，突破政府績效評估的思維定勢和路徑依賴，充分認(rèn)識作為政府管理模式創(chuàng)新的政府績效第三方評估，它科學(xué)性強，不可避免地會觸及一些落后觀念、習(xí)慣勢力和體制障礙，在一定程度上是政府自身的革命。必須有“更大的政治勇氣和智慧”，積極主動地接受第三方機構(gòu)的考評，切實發(fā)揮第三方評估的作用。當(dāng)然，目前普遍建立政府績效評估完全由第三方主持的工作制度條件還不成熟，但是增加政府績效評估工作的獨立性和專業(yè)性還是可能做到的。一方面可以與專家學(xué)者或?qū)�業(yè)公司建立相對固定的聯(lián)系，請他們參與到常規(guī)的政府績效管理工作中，提高決策的科學(xué)性、專業(yè)性，另一方面，在具備條件的地方可以委托專家學(xué)者或?qū)�業(yè)公司作為第三方對政府的專項工作進(jìn)行評估，以提高評估結(jié)果的信度。二是要加大社會宣傳力度，積極營造績效文化的培育環(huán)境，切實提高人們對于第三方參與政府績效評估作用和意義的認(rèn)識。適當(dāng)利用現(xiàn)代媒體解讀第三方評估內(nèi)涵，有助于社會公眾加強對第三方評估的了解和信任，強化對社會公眾和政府管理主體的宣傳和教育，提高對第三方評估的認(rèn)同度，形成廣泛的社會心理資源和文化資源。

（二）加強頂層設(shè)計，形成有效的制度保障

政府績效評估是一個系統(tǒng)工程，政府提供宏觀層面的法律和制度保障是開展政府績效管理的前提和基礎(chǔ)。我們有必要借鑒先進(jìn)國家的經(jīng)驗和做法，通過立法和完善的制度體系使我國政府績效第三方評估逐步走上制度化、規(guī)范化和常態(tài)化的道路。

1、確定第三方評估的主體地位。第三方評估的開展如果受到政府部門或者個別領(lǐng)導(dǎo)的意志影響，其評估結(jié)果將會有很大的隨意性，評估結(jié)果的有效性將受到嚴(yán)重的損害，因此，要通過法制化手段使評價具有制度性保障。目前，出臺全國性的法律可能還需一段過程，可以考慮嘗試制定一些地方性法規(guī)和規(guī)章，積累經(jīng)驗，在條件成熟后，再以法律的形式加以規(guī)范，詳細(xì)規(guī)定第三方評估主體的權(quán)利和義務(wù)，使第三方評估成為政府績效評估體系的必要組成部分，從而使政府績效第三方評估工作步入法制化軌道。

2、保障第三方評估的經(jīng)費來源。政府績效第三方評估服務(wù)，是指政府將被評價的部門（單位）、項目或事項委托獨立的第三方機構(gòu)實施評估的服務(wù)事項。為保證政府績效第三方評估活動全過程能規(guī)范有序開展，維護(hù)社會公共利益和第三方機構(gòu)當(dāng)事人的合法權(quán)益，應(yīng)將政府績效第三方評估服務(wù)納入政府集中采購目錄管理，購買服務(wù)所需資金列入部門年度財政預(yù)算管理。本著“誰委托、誰付費”的原則，明確購買主體、服務(wù)承接機構(gòu)的權(quán)利和責(zé)任。

3、規(guī)范第三方評估的具體程序。這是確保第三方開展政府績效評估質(zhì)量的重要保證，一方面，要制定第三方評價實施方案，設(shè)定績效目標(biāo)和考評指標(biāo)，明確購買服務(wù)的需求、規(guī)模、購買程序和方式，編制招投標(biāo)書標(biāo)準(zhǔn)文本，建立政府采購第三方評價服務(wù)評審專家?guī)�，按照《政府信息公開條例》的要求，增加政府工作信息的透明度。另一方面，對第三方評估主體資質(zhì)要求、評估什么、怎么評估、評估應(yīng)注意的事項等問題做出規(guī)定，使評估工作有法可依、有章可循。

（三）注重市場培育，提高評估權(quán)威性和有效性

1、加快隊伍建設(shè)和專門人才培養(yǎng)。數(shù)量眾多且發(fā)展成熟的非政府組織是第三方機構(gòu)產(chǎn)生的基礎(chǔ)�？梢酝ㄟ^科研政策引導(dǎo)大專院校和各級科研機構(gòu)利用自身人才集中的優(yōu)勢成立評估研究中心,造就一大批評估專業(yè)人才。激勵專家學(xué)者加強對政府績效評估理論、評估方法和評估技術(shù)的研究，一些有條件的政府部門或政府開展一些專項工作時可以委托專家學(xué)者充任第三方人員進(jìn)行評估工作，使他們有機會參與地方政府改革實踐，從而改變一些專家學(xué)者遠(yuǎn)離改革實踐，空洞、抽象地進(jìn)行學(xué)術(shù)研究的現(xiàn)狀，使專家學(xué)者真正具備較強的針對政府績效評估的實踐能力。

2、加強第三方評估質(zhì)量監(jiān)督，促進(jìn)第三方評估組織健康成長。借助市場力量建立優(yōu)勝劣汰的競爭機制，培育優(yōu)秀的評估機構(gòu)。財政預(yù)算部門要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，將第三方評估納入政府采購目錄管理，并制定評價執(zhí)業(yè)規(guī)范，加強政策指導(dǎo)，完善配套措施，對于民間非營利性評估機構(gòu),可以給予其適當(dāng)?shù)牡怯浖皽p免稅的優(yōu)惠政策，形成多方參與、公平競爭的格局，加快培育一批熟悉政策、精通業(yè)務(wù)、執(zhí)業(yè)規(guī)范、信譽良好的專業(yè)機構(gòu)隊伍，提高第三方評估的專業(yè)化水平。

（四）落實成果應(yīng)用，充分發(fā)揮評估的激勵效用

績效評估如果只注重評估結(jié)果的形成，而不注重評估結(jié)果的應(yīng)用，則會造成評估結(jié)束后評估結(jié)果束之高閣的現(xiàn)象，導(dǎo)致整個評估活動失去應(yīng)有的價值與意義。

1、及時公示評估結(jié)果。第三方評估機構(gòu)應(yīng)接受公眾的檢查和監(jiān)督，排除干擾，及時將評估結(jié)果如實公布，禁止掩蓋或粉飾真實的評估結(jié)果，確保政府以及民眾對評估結(jié)果信息交流的流暢性，才能夠保證政府的績效評估結(jié)果能夠被政府和民眾接受，最終達(dá)到政府憑借評估結(jié)果改進(jìn)政府工作，提高政府能力和獲得民眾滿意及支持的雙贏局面，發(fā)揮政府績效評估應(yīng)有的價值。

2、理性對待評估結(jié)果。第三方評價的結(jié)果從某種程度上代表了民意對于政府績效的意思表達(dá)，評價結(jié)果公布后，政府決策者和管理者態(tài)度直接體現(xiàn)了政府自身的價值取向以及行為偏好，必須正面回應(yīng)社會公眾的評價和監(jiān)督，政府有義務(wù)積極回應(yīng)社會公眾對政府績效的評價，應(yīng)客觀、理性地對待評估的結(jié)果，不應(yīng)排斥更不能置之不理。

3、充分應(yīng)用評估結(jié)果。政府績效評估本身不是目的，其目的和意義在于實現(xiàn)真正意義上的公民參與和公共治理。要充分吸取第三方評估的結(jié)果，促進(jìn)政府績效管理和監(jiān)督。要根據(jù)評估結(jié)果對政府部門相關(guān)人員形成相應(yīng)的問責(zé)和獎懲制度，對評估不達(dá)標(biāo)的部門應(yīng)進(jìn)行行政追責(zé)，達(dá)到鞭策政府績效改進(jìn)的目的，逐步實現(xiàn)評估結(jié)果與政府官員的薪酬、晉升掛鉤，從而使政府及其工作人員樹立真正對社會公眾、對政府的直接服務(wù)對象負(fù)責(zé)的價值取向，規(guī)范政府及其工作人員的行為，以樹立績效評價的權(quán)威性。

（作者單位：泉州市委黨校經(jīng)濟學(xué)教研室；泉州市委黨校哲學(xué)教研室）